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[국회 다시보기]19-① 어린눈물 닦아준 법…탄생까지 2년 걸려

김동선기자

김보경기자

김민영기자

주상돈기자

입력2014.07.04 11:12

수정2014.07.04 17:29

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빅시리즈 Story #19. 입법, 논쟁과 낮잠과 타이밍의 전쟁

2012년 9월 발의돼 표류중이던 아동학대특례법
'울산 계모사건' 터진 후 일사천리 통과

[아시아경제 김동선 기자, 김보경 기자, 김민영 기자, 주상돈 기자] "얼마나 더 많은 아이들이 죽어야 법을 통과시킬 겁니까!"

지난해 10월 계모가 의붓딸을 때려 숨지게 한 '울산 계모 사건'은 '아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법'(이하 아동학대특례법)을 수면 위로 끌어올렸다. 2012년 9월에 발의돼 1년 넘게 상임위에서 논의조차 되지 못하고 잠자던 법안은 울산 계모 사건으로 사회적 관심이 커지면서 사건 발생 두 달 만에 신속하게 국회를 통과했다. 아동학대특례법의 발의부터 통과까지 과정을 통해 국회의 존재 이유인 입법과정을 점검해 본다.

◆초안 마련해 의원들 '품앗이'로 발의= 아동학대특례법의 발단은 2012년 4·11총선이었다. 당시 아동학대 방지 대책을 세우겠다는 공약을 내걸었던 새누리당은 총선에서 승리한 후 그해 6월 당내에 아동학대 방지 및 권리보장 특별위원회(이하 아동특위)를 발족했다. 특위위원장을 맡은 안홍준 의원을 비롯해 9명의 국회의원과 외부 전문가 등 16명이 포함됐다. 이들은 3개월 동안 국회에서 5차례의 토론회를 열고 보건복지부, 여성가족부, 법무부, 경찰청 등 관련 부처 관계자들과 함께 회의를 진행했다.

이렇게 각계의 의견을 모아 법무부가 아동학대특례법 초안을 작성했다. 안홍준 의원실 보좌진들은 아동학대 발생 전과 후, 처벌까지 시간대별 시나리오를 그렸다. 각 시점별로 피해자에게 필요한 예방 및 사후 조치가 무엇인지를 고민해 보완할 사항을 반영하고 초안을 수정했다. 안 의원실에서 법안 관련 업무를 맡고 있는 진명구 비서관은 "사실 간단한 (개정)법안은 하루 만에 만들기도 한다. 하지만 이 같은 법 제정은 처음부터 구조를 짜야 하기 때문에 시간과 노력이 많이 소요된다"고 했다. 아동특위 소속의 동의를 얻은 아동학대특례법안은 그해 9월 발의됐고 특위는 해산했다.

그러나 이 법안은 이듬해 2월19일이 돼서야 소관 상임위인 법제사법위원회 심사를 받았다. 하지만 이날 회의에 85개의 다른 법안들이 함께 올라오면서 주목을 받진 못했다. 법안 보고를 맡은 임중호 법사위 수석전문위원은 "아동학대특례법은 현행 가정폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법 또는 아동복지법의 정비로 해결이 가능하다. 별도의 특례법 제정 여부에 대한 입법 정책적 판단이 필요하다"는 반응을 보였다. 상임위에서 법안 검토·보고를 하는 수석전문위원은 입법 과정에서 영향을 미치는데 임 수석전문위원이 유보적인 입장을 보인 것이다. 이후 법안은 한동안 표류했다.

법안은 여러 의원들의 동의 서명을 거쳐 공동 발의하지만 대표 발의한 의원 외에는 국회 통과를 위해 크게 노력을 기울이진 않는다. 법안이 성공적으로 국회를 통과하면 이는 대표 발의한 의원만의 '상품'이 되기 때문이다. 법안 공동 발의 시 요건상 국회의원 10명의 동의가 필요하기 때문에 관례상 서명을 받는 것이다. 지역구가 동향이거나, 정책적으로 취지가 비슷하거나 또는 의원 보좌진들끼리 친분이 있어도 법안을 내놓을 때 상부상조한다. 아예 법안에 찍을 국회의원의 도장을 보좌관들이 갖고 있는 경우가 관례로 통한다. 의원이 일일이 법안을 훑어보고 결정할 시간이 없다는 이유다.

진 비서관은 "의원 개인이 아무리 움직인다고 해도 법안이 쉽게 통과되진 않는다. 정치적인 한계다. 상임위원들이 안 움직이면 특별한 사안이 없는 한 법안이 탄력받기 힘들다"고 말했다. 이와 관련해 한 야당 의원도 "이 법만은 만들겠다는 의지로 국회에 입성했지만 논의조차 못해 보고 임기가 끝나는 경우도 많다"고 했다.

법안 발의, 의원 10인 동의 필요해 때론 일일이 설득
공적쌓기用 무분별한 법만들기 비판도

◆사건 터지자 법안에 탄력= 그렇게 상임위에 계류됐던 아동학대특례법은 울산 계모 사건이 터지자 아동학대 예방과 처벌 강화에 대한 목소리가 높아지면서 빛을 볼 수 있었다. 기회를 잡은 안 의원과 보좌진들은 이때부터 법안 처리를 위해 바쁘게 움직였다. 안 의원은 이혜훈 새누리당 최고위원을 상대로 "법사위에서 처리되려면 당 입장이 중요하기 때문에 당에서 중점법안으로 분류해서 처리될 수 있도록 도와달라"고 부탁했고 "당연한 말씀이다. 많이 신경쓰고 있다"는 답변을 받았다. 법사위 수석전문위원을 만나 법안 통과의 당위성을 설명하며 설득했다. 그러한 노력 끝에 지난해 12월 법안이 첫 법안소위 심사에 올랐다. 하지만 법안소위 야당 의원들은 "아동학대 가중처벌 규정이 다른 형벌의 양형 기준보다 너무 세지 않나" "공청회를 열어야 하는 것 아니냐" 등의 의견을 제기하며 새누리당이 들고 나온 법안을 견제했다.

이후 안 의원은 법사위원들을 상대로 일일이 연락해 설득했다. "최근 울산 계모 사건도 있었고, 법안이 너무 오래 계류돼 있다. 여야를 초월해서 대승적으로 국회를 통과할 수 있도록 도와 달라. 특위에서 결정한 법안이기도 하니 협조를 부탁드린다." 당시 야당 상임위 의원실에는 조속한 법안 처리를 요구하는 시민단체들의 항의 전화가 쇄도하기도 했다.

그렇게 일주일 뒤에 열린 법안소위 두 번째 회의에서 장화정 중앙아동보호전문기관장은 진술자로 참석해 법안 처리를 호소했다. "13년 전부터 아동학대에 관한 단독법이 있어야 된다는 주장을 했습니다. 1960년대 만들어진 아동복지법은 고아를 위해 국가가 지원하기 위한 법입니다. 2000년 들어서 거기에 아동학대 조항만 집어넣었거든요. 그러다 보니까 아동학대 행위자에 대한 친권제한도 안되고 임시보호조치도 안되는 여러 문제가 있었던 겁니다."

우여곡절 끝에 아동학대특별법은 지난해 정기국회 마지막 본회의가 열린 12월31일 국회를 통과했다. 이 법은 ▲아동학대범죄자 가중처벌 ▲피해 아동 신속보호 ▲보호감독 시 친권제한 정지 ▲신고의무자 범위 확대 등이 포함됐으며 오는 9월부터 시행된다. 아동학대로 수많은 아이들이 희생된 뒤에야 현행법의 공백을 메운 새로운 법이 제정된 것이다.

진 비서관은 "지난해 5월 어린이날에 맞춰 어린이제품안전특별법안을 발의했는데 이제야 상임위에서 논의하고 있다"며 "이번처럼 어린이 제품으로 큰 피해가 생기는 등의 사건이 계기가 돼야 '왜 사전에 예방하지 못했느냐'는 지탄과 함께 법안이 힘을 받을 수 있는 것"이라고 말했다.

◆갈수록 떨어지는 법안 처리율= 아동학대특례법은 비교적 짧은 시간에 순탄하게 처리된 경우에 해당한다. 사회적 이슈로 크게 부각되면서 법 제정에 대한 공감대가 커진 덕분이었다. 그러나 수년째 빛을 못보고 있는 법안이 수두룩하다. 발의만 되었다가 묻힌 법안은 최근 갈수록 증가하고 있다. 17대 국회때 접수된 의안은 8368건에 불과했으나 18대에는 그 수가 두 배 가까이 늘어 1만4762건이었다. 전반기 국회를 마감한 19대 국회에서는 3일 현재까지 약 2년간 접수된 의안이 1만1057건으로 17대의 4년간 접수된 의안 건수를 훌쩍 넘어섰다. 반면 법안 처리율은 갈수록 떨어지고 있다. 19대 국회의 법안 처리율은 현재 31.8%로 17대(54.7%), 18대(49.6%)에 비해 현저히 낮은 수준이다.〈그래프 참조>

이처럼 의안이 갈수록 증가한 것은 자신의 공적을 쌓기 위해 국회의원들이 무분별하게 의안을 발의한 측면이 없지 않다. 국회의원의 발의 의안 건수를 보면 17대 6387건, 18대 1만2220건이었던 것이 19대 현재 9942건에 이른다. 이 추세로 보면 2년 후 19대 국회가 마감할 때 약 2만건에 달할 것으로 추정된다. 임기 만료로 자동 폐기된 법안은 17대 3792건, 18대 7433건으로 접수 건수 대비 법안 자동폐기율은 각각 45.3%, 50.4%에 달했다. 국회의원들이 처리할 법안은 자꾸 늘어가고 있는데 법안 처리에는 손을 놓고 있다는 비판을 피할 수 없는 대목이다.

전문가들은 무분별한 양적 발의를 막고 법안의 질적 발전을 위한 제도적 개선이 필요하다고 했다. 윤종빈 명지대 정치외교학과 교수는 "의안입법이 늘어나는 이유는 과거에 비해 의원과 의원보좌기구의 전문성이 늘었고 의원들이 시민단체나 언론의 평가를 의식한 때문"이라며 "양적 성장이 질적 발전을 보장하는 건 아니기 때문에 부실한 입법이 있을 수 있다"고 지적했다.

조관식 국회입법정책연구회 부회장도 "의원들의 왕성한 입법 활동이라고 볼 수도 있겠으나 상당 부분은 비정부기구(NGO)들의 양적 의정 감시와 국회의원들의 자기 과시에 기인한다"며 "이로 인해 숫자나 단어 몇 개 바꿔 법안을 제출하는 마구잡이식 발의가 증가하고 있다"고 설명했다. 이어 그는 "NGO들의 질적인 감시와 함께 국회의원 개개인이 건수 위주가 아닌 국가와 국민에게 필요한 법안을 발의할 때 가결률의 향상과 함께 시간과 재정과 인력이 낭비되는 모순을 막을 수 있다"고 덧붙였다.

그는 ▲국회 스스로가 입법 능력을 키울 수 있도록 조직 내에 산재해 있는 입법 관련 조직들을 통폐합하고 ▲법률 전문가 등 입법 분야 전문가 집단으로 이뤄진 입법연구원의 설립이 필요하다는 의견도 제시했다.

'싱크탱크' 입법조사처, 의원엔 포털 검색버튼

법안 발의때 필요한 조사·분석자료
직원 119명 대부분 석박사나 변호사

"전국 지자체가 운영하는 128개 자동측정망 중 절반 이상이 7년 이상 낡은 시설입니다. 초미세먼지가 어디서 얼마나 나오는지 제대로 파악되지 못하니 효과적인 대책이 나오기 힘든 거죠."

초미세먼지가 기승을 부리던 지난 1월 국회 입법조사처는 의원회관에서 의원실 보좌진 20여명을 모아놓고 초미세먼지에 관한 정부 종합대책에 대해 '정책현안 브리핑'을 진행했다. 연단에 오른 환경노동팀 최준영 입법조사관은 당시 환경부가 발표한 미세먼지 관리 대책에 관해 조목조목 지적했다.

최 조사관은 환경부가 제시한 초미세먼지의 기준은 1년 평균 25㎍/㎥ 이하인데, 이는 미국 일본 호주 등 주변국들의 기준에 비해 턱없이 낮은 수준이라고 꼬집었다. 또 미세먼지 관리 예산이 자동차 산업에만 편중된 점도 지적했다. 그에 따르면 앞으로 10년간 수도권 대기환경 관리에 쓰일 예산 4조5581억원 가운데 81%가 친환경자동차 보급 확대 등 자동차 산업에 투입된다. 이에 반해 초미세먼지 발생량의 40%를 차지하는 비금속광물제조업, 숯가마, 노천소각장 등의 시설에는 예산의 10% 미만이 사용된다.

입법조사처는 이처럼 매주 목요일마다 정책 현안을 조사ㆍ분석해 브리핑하는 자리를 마련하고 있다. 입법조사처는 2007년 미국 의회조사국(CRS)을 벤치마킹해 설립됐다. 국회의원의 의정활동을 지원하기 위한 '싱크탱크'라고 생각하면 된다. 대부분 고학력자들이다. 총 119명의 직원 중에 석ㆍ박사급 80여명이 정치ㆍ경제ㆍ사회 등 각 12개팀에 배치됐으며 변호사도 9명이 근무하고 있다.

주요업무는 의원들이 법안을 발의할 때 필요한 조사·연구 작업이다. 앞의 사례처럼 행정기관의 정책 등을 조사한 내용은 향후 국정감사용 자료로 사용되기도 한다. 최 조사관은 "입법조사처가 하는 일은 쉽게 말해 포털사이트의 검색 기능"이라며 "현황 조사, 해외 사례 분석, 대안 제시까지 세트로 요구하는 의원실도 있다"고 전했다. 내용이나 분량에 따라 다르지만 보통 14일 안에 의원실로 회답한다.

의원들의 요구 사항이 워낙 다양하다보니 조사관들이 처리해야 할 분야는 널뛴다. 이날 오전 돌고래 보호에 관한 정보를 요구하는 A의원실에 답변을 전달한 최 조사관은 "방금 B의원실에서 지구에 우주태풍이 몰려오면 어떻게 대응하는지 알려달라는 전화가 왔다"고 했다. 최 조사관은 "신문을 들추기 겁이 날 때도 있다"며 "모든 분야가 입법조사처 담당이니 어떤 이슈가 터지면 '어느 팀 아무개 조사관이 바빠지겠구나'하는 생각이 먼저 든다"고 털어놨다.

최근 의안 발의 건수가 늘어나는 만큼 입법조사처의 손길도 바빠지고 있다. 의원들의 입법조사요구 회답 건수는 2012년 4064건, 2013년 6431건, 2014년 현재까지 2741건으로 집계됐다. 지난해에 하루에 18건의 입법조사요구를 처리한 셈이다. 특히 국감이 시작하기 전인 6~8월에 입법조사 요구가 몰린다고 한다.

의원들의 요구에 답하는 수동적인 역할에만 머무르는 것은 아니다. 쟁점 사안에 대해선 입법조사처가 자체적으로 비공개 좌담회를 열기도 한다. 대부분 오프더 레코드로 이뤄지며 전문가들과 긴밀한 이야기를 나눌 수 있는 시간이다. 이 자리에선 "그건 모 의원실이 지역 현안 때문에 막고 있다", "어느 정부부처에서 태클을 건다" 등의 다른 데선 말 못할 속내도 오간다고.

입법조사처는 외부 인력풀도 적극 활용하고 있다. 최선영 입법조사처 기획협력담당관은 "다루는 분야가 워낙 광범위하기 때문에 세밀하고 전문적인 분야의 회답이 필요할 때는 전문가 280여명으로 이뤄진 조사분석지원위원단에 자문을 구한다"고 설명했다. 또 정진용 삼성경제연구소 상근고문(자문위원장), 강원택 서울대 교수 등 27명으로 구성된 자문위원회가 입법조사처의 장기적인 방향 설정을 돕고 있다.