[탁류청론] 서울시 주거지역 고도제한 상황따라 탄력적 적용을

서울시는 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 근거한 도시기본계획을 서울의 특성에 맞게 재구성해 서울형 도시기본계획이라는 의미를 담은 2030 서울플랜을 2013년 9월 발표했다. 2030 서울플랜은 법정 최상위 계획으로 서울시 모든 계획ㆍ정책수립시 기본방향을 제시하는 역할을 하고 있다. 이 계획은 20년 장기 목표의 법정계획으로, 기존의 서울시 도시기본계획이 서울시만의 특성을 반영하기 어려운 제도적인 틀과 여건 변화에 대한 효과적인 대응의 한계 그리고 부문 계획을 나열식으로 종합한 방대한 보고서 등의 쟁점이 제기돼왔다는 점에 주목, 박원순 서울시장 취임 이후 시민을 비롯한 다양한 계획 주체가 실제로 계획에 참여해 실효성을 제고하자는 요구가 커짐에 따라 새롭게 수립하게 된 것이라고 한다.

도시기본계획이란 1981년 '도시계획법'의 개정에 의해 법정화됐으며 수립목적은 토지의 이용 및 개발과 보전을 위한 국토관리의 지속가능성을 담보하고 있다. 또 도시기본계획은 한정된 자원을 효율적이고 합리적으로 활용해 주민 삶의 질을 향상시키고 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 위한 정책방향을 제시하며 20년 후 도시가 발전해야 할 장기적인 틀을 제시하는 종합계획이다. 뿐만 아니라 도시기본계획은 토지의 이용ㆍ개발 및 보전에 관한 관련ㆍ하위계획의 방향성을 제시하는 계획으로서 하위계획인 도시관리계획과 타 법률에 의해 수립되는 부문별 계획이 기본계획과 일관성 있고 통일성 있게 수립될 수 있도록 지침적 역할을 하는 법정 최상위계획의 위상을 갖고있다.

그런데 요즘 서울시는 기성시가지 내 정비사업 추진 시 주변지역을 고려한 적정 밀도와 높이계획이 수립될 수 있도록 도시계획조례에서 정한 밀도와 높이체계 내에서 적정 용적률을 설정하고 과도한 용도지역 상향은 지양하도록 하고 있다. 구체적으로 중심지체계 및 용도지역별 높이 기준을 살펴보면 도심ㆍ광역중심지역 중 상업지역과 준주거지역에서 복합건축물을 신축할 경우 최고 층수 51층 이상 신축이 가능하나 주거용 건축물은 35층 이하로 제한하고 있다. 또 지역ㆍ지구중심지 내 상업지역과 준주거지역인 경우 복합건축물은 50층 이하, 주거용 건축물은 역시 35층 이하로 제한된다. 준공업지역의 경우에도 복합건축물은 50층 이하, 주거용 건축물은 35층 이하다. 이 외 지역에서 복합건축물을 신축하는 경우 40층 이하, 주거용 건축물을 신축하는 경우 역시 35층 이하로 건축이 제한된다. 특히, 도심ㆍ광역중심지역과 지역ㆍ지구중심지 모두에서 제3종 일반주거지역인 경우 복합건축물을 신축할 경우 50층 이하로 건축해야하며 주거용 건축물을 신축하는 경우 35층으로 제한하고 있다. 그 외지역도 동일하다. 한마디로 서울시에서 주거용 건축물을 신축하는 경우 주거지역에서는 모두 35층 이하로 건축해야 한다는 말이다.

최근 서울시 일부 재건축사업 지역에서는 층고 완화 등을 주장하고 있는데 이들 지역은 대부분 제3종 일반주거지역이다. '서울시 도시계획조례' 제54조에서 제3종 일반주거지역의 경우 건폐율을 50%로 정하고 있으며 동법 제55조에서는 용적률을 250% 이하로 제한하고 있다. 물론 건축물을 신축하는 경우에는 모두 층고를 35층 이하로 신축해야 한다. 그런데 서울시가 도시기본계획을 통해 주거용 건축물에 대해서만 층고를 규제하는 것은 형평성에 문제가 있다. 도시기본계획의 수립목적이 토지의 이용 및 개발과 보전을 위한 국토관리의 지속가능성을 담보하고 있으며 한정된 자원을 효율적이고 합리적으로 활용하여 주민의 삶의 질을 향상시키고 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 위한 정책방향을 제시하는 종합계획이다.

그런데 서울시는 주민들이 무엇을 원하고 있으며 무엇이 토지의 효율적 이용인지 그리고 주민의 삶의 질을 향상시키고 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 위한 정책방향이 무엇인지 다시 한번 제고해 봐야한다. 법이 정한 건폐율과 용적률 그대로 두고 층고를 제한하면 옆으로 뚱뚱한 건축물을 건축하게 되며 토지이용측면에서도 바닥의 가용 토지가 줄어들게 된다. 그러나 층고를 개선하게 되면 가용 토지가 늘어날 뿐만 아니라 동과 동 사이의 공간도 넓어져 공기의 흐름도 원만해 질 수 있으며 조망권 등 시야도 넓어져 개방감을 줄 수 있어 시민들의 삶의 질 향상에 도움이 될 것이다. 그렇다고 너무 고층화만 추구하면 인구는 점점 감소하는데 후대에 짐으로 남을 수 있어 지역 상황에 따라 탄력적으로 적용할 필요가 있다.

권대중 명지대 부동산학과 교수