[단독] '유권자 100만명 개헌 발의'…여야 국민발안개헌추진에 헌법학자들 '우려'

단독[아시아경제 전진영 기자] "우리는 20대 국회 임기를 마치기 전 마지막 국민에게 보답하는 기회를 갖겠다는 비상한 각오로 이 자리에 섰습니다."

지난 11일 여야 의원 11명은 국회에서 기자회견을 열고 국민발안개헌추진위원회를 발족했다. 강창일 더불어민주당·김무성 자유한국당 의원을 공동대표로 원혜영·이종걸·백재현·여상규·천정배 등 여야 중진의원 11명이 모인 이 추진위는 이날 기자회견에서 "국민개헌발안권을 담은 원포인트 개헌안을 20대 국회 내에 발의하겠다"고 했다.

[이미지출처=연합뉴스]

아시아경제가 입수한 친전에 따르면 추진위는 국회 재적의원 과반수와 유권자 100만명 이상의 발의로 개헌을 제안할 수 있는 '원포인트 개헌'을 준비 중이다. 현행 헌법 제128조 1항은 "헌법 개정은 국회 재적의원 과반수와 대통령의 발의로 제안된다"고 규정하고 있다. 추진위는 이를 "헌법 개정은 국회재적의원 과반수 또는 국회의원 선거권자 100만명 이상의 발의로 제안된다"고 개정할 예정이다. 개헌안 발의에 필요한 국회의원 150명의 서명을 받고 4·15 총선에서 국민투표에 부칠 계획이다.

헌법학자들은 취지에는 공감하지만 개정안의 요건과 실효성에 대해선 우려를 표명했다. 한국의 경우 다른 나라에 비해 개헌 절차가 까다로워 국민발안으로 문턱을 낮추는 것은 필요하지만 세부요건 등에 대해선 더 깊은 논의가 필요하다는 것이다. 개정안을 발의한 의원들 사이에서도 이견이 있는 것으로 알려져 충분한 논의를 거치지 않았다는 지적도 나온다.

장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 "국민발안이라는 취지를 살리기 위해 100만 등 일정 숫자로 발의 요건을 낮춰야 한다는 이야기에는 공감을 한다"면서도 "다만 문턱이 낮으면 과도하게 개헌 발의가 많아지고 심지어는 서로 정반대인 내용으로 발의를 하면서 혼란을 키울 수 있다는 우려가 있다"고 말했다.

장 교수는 특히 헌법이 최상위법인 만큼 개헌 논의는 일반 법률 개정 논의와 함께 이뤄져야 한다고 강조했다. 그는 "국민이 직접 일반 법률 개정을 발의하는 것과 관련해서도 100만, 150만 정도가 필요하다고 추산하는데 상위법인 헌법 개정은 그보다는 많아야 하지 않겠느냐"라면서 "차등화의 관점도 고려할 필요가 있다"고 했다.

헌법학자들은 유권자 수를 절대적 숫자로 명시하는 것도 문제의 소지가 있다고 봤다. 향후 인구수가 변동할 가능성이 있어서다. 장 교수는 "유권자 수는 인구에 따라서 변동이 될 수 있다. 2017년 국회에서 열린 개헌특위에서 개헌에 필요한 유권자 수를 특정 숫자로 고정해두지 말고 비율로 정하자는 의견도 나왔었다"고 설명했다.

정주백 충남대 법전원 교수도 "절대적 숫자를 정하는 것은 향후 인구 변동을 생각하면 무리가 있다. 차라리 유권자 수의 10%라고 명시하는 등 비율로 정하는 것이 필요하다"고 했다. 정 교수는 "한국의 개헌 절차가 해외에 비해 매우 경직된 건 사실이지만 전체 유권자의 약 2~3%에 해당하는 정도의 숫자가 이후 전체 투표로 통과될 수 있는지도 문제가 될 것"이라고 지적했다.

한편 국민이 발의를 하더라도 이후 국회논의와 국민투표가 남아있기 때문에 무리가 없을 것이라고 보는 시선도 있었다. 한상희 건국대 법전원 교수는 "국민이 발의를 해도 이후 국회 논의와 국민 투표가 남아있기 때문에 정족수는 크게 무리가 없을 것이라고 본다"면서 "해외의 경우도 정족수 문턱이 낮다. 요건을 완화시키면 시민들이 국가 정책이나 운영 방법에 관심을 가지게 돼 그만큼 민주주의가 성숙할 수 있게 될 것"이라며 취지를 긍정적으로 평가했다. 스위스는 인구 800만명 중 10만명 이상이 서명한 제안은 국민투표에 부치도록 하고 있다.

민주당 관계자는 "개헌안 발의를 위해서는 최소 3월 말까지 의원 150명을 모아야 하는데 이를 모으기란 쉽지 않을 것"이라며 "실현이 가능할지 의문"이라고 평가했다.

전진영 기자 jintonic@asiae.co.kr