총선용 논란 '메가 서울론'…수도권 전체 경쟁력 못 높이면 허사

지방자치제 부활 이후 통합은 단 2건 뿐
"파리·도쿄처럼 생활권 확장도 고려해야"

'서울시 편입' 논란이 김포시를 넘어 구리시, 고양시 등 주변 위성도시까지 확장되고 있다. 이른바 '메가 서울론'이다. 찬성론자는 교통의 발전 등으로 서울의 생활권이 점차 확장되고 있는 가운데 '메가 서울론'은 진지하게 고민을 해볼 만한 주제라고 주장한다. 하지만 법적·정서적으로 아직 넘어야 할 산이 많은 것도 사실이다. '메가 서울론'이 나오기까지 그간 지방자치단체 통합 사례와 법률적 문제, 해외 사례 등을 짚어봤다.

조경태 국민의힘 뉴시티 프로젝트 특별위원회 위원장이 16일 국회 의안과에서 경기도와 서울특별시 간 관할구역 변경에 관한 특별법률안을 접수하고 있다. 사진=김현민 기자 kimhyun81@

◆편입 3건, 통합 2건이 전부= 지자체가 다른 지자체를 편입하거나 서로 통합한 사례는 1995년 지방자치제도 부활 이후 총 5건이다. 편입은 기존 지자체의 체계를 유지하면서 상급자치단체를 변경하는 것이고, 통합은 기존 지자체를 폐지하고 새로운 지자체를 만드는 것을 뜻한다.

편입은 3건이다. 1995년 직할시를 광역시로 변경하면서 경북 달성군이 대구광역시로, 경기 강화군·옹진군이 인천광역시에 편입됐다. 올해 7월 경북 군위군이 대구광역시에 편입됐다. 통합은 2010년 경북 창원시, 마산시, 진해시를 합친 통합창원시, 2014년 청주시와 청원군을 합한 통합청주시 등 2건이다.

통합 실패가 더 많다. 전주시와 완주군은 1997년, 2009년, 2013년 세 차례 통합 추진이 모두 실패했다. 특히 2013년에는 찬반 주민투표까지 시행했으나, 완주군민 반대로 성사되지 못했다. 경기 성남·광주·하남시 통합안은 2010년 국회 상임위를 통과하지 못하면서 좌절됐다. 서울 위성도시 편입 주장은 행정구역 개편 때마다 나왔으나 성공한 사례가 단 한 번도 없다. 현재는 안동시와 예천군, 경기 군포시와 과천·안양·의왕·안산·광명·시흥·군포 등 경기중부권 7개 시를 통합하자는 주장이 나오고 있다.

김병수 김포시장이 6일 서울시청에서 오세훈 서울시장과 김포시의 서울시 편입에 대해 논의에 앞서 인사하고 있다. 강진형 기자aymsdream@

◆김포 서울편입 특별법 발의= 국민의힘은 김포시를 서울시에 편입하는 내용의 특별법을 16일 발의했다. 경기도 김포시를 폐지하고 '서울시 김포구'를 설치하는 내용이 핵심이다. 시행일은 2025년 1월 1일부터다.

그간 편입의 방식을 놓고 '자치시', '특별자치시' 등 다양한 방안이 제시됐었다. 편입 형태 논란은 경기도의 시가 서울의 자치구가 되면 예산과 자치 권한이 크게 축소될 것이라는 우려 때문이다. 서울시와 25개 자치구는 '보통교부세 불교부단체'로 되어 있어 정부로부터 보통교부세를 받지 못한다. 또 국고보조율도 타 광역지자체 대비 10~30% 포인트 낮게 적용받는다. 이와 함께 경기도의 시장이 서울시의 구청장이 되면 도시계획 수립권 등 14개 분야 42개 권한이 사라진다.

여당이 내놓은 해법은 '특별법'이다. 법안은 '서울시 김포구'는 대입 농어촌 특별전형과 등록면허세·재산세·양도소득세 등을 감면하는 '읍·면 지역 혜택'이 2030년 말까지 유효하다는 내용을 담았다. 또 김포에 적용되는 경기도와 도 교육청의 행정조치나 지방교부세, 보조금, 지방교육재정교부금에 대해서도 2030년 말까지 유예기간을 뒀다. 여당은 경기도 구리시 등 다른 인접 도시도 서울시와 협의가 이뤄지면 추가로 특별법을 만든다는 계획이다.

◆해외 '메가시티' 사례= '메가서울' 찬성론의 논리는 서울이 다른 세계 주요 도시에 비해 좁기 때문에 확장이 필요하다는 것이다. 다만 서울의 면적 확대보다는 수도권 전체의 경쟁력을 높이는 것이 먼저라는 지적도 있다.

서울 면적은 605㎢이다. 베이징(1368㎢), 뉴욕(784㎢), 런던(1572㎢)보다 좁다. 하지만 면적 확대보다 생활권을 확장한 사례도 많다. 대표적인 곳이 프랑스의 '그랑 파리', 일본의 '도쿄도'다. '그랑파리'는 파리 외곽을 순환형으로 연결하는 200㎞의 새 전철망을 구축해 72개 역을 설치한 대규모 프로젝트다. 파리 면적은 105㎢로 서울의 6분의 1에 불과하다. 2016년엔 파리와 인접 지자체를 묶어 814㎢ 규모의 '그랑 파리 메트로폴'도 출범했다. 일본 도쿄는 1943년 현재 행정구역이 완성됐다. 도쿄 23개 특별구는 면적(622㎢)이 서울시와 비슷하다. 그러나 범위를 도쿄도로 확대하면 면적은 2190㎢, 인구는 1400만명이다.

면적이 넓고 인구가 많다고 무조건 메가시티가 되는 것은 아니다. 대도시권은 세계 곳곳에 존재하지만 단지 인구만 많을 뿐 메가시티의 역할을 하지 못하는 곳이 많다. 김진유 경기대 도시교통공학과 교수는 "단순히 서울 면적을 넓힌다고 과밀화와 교통, 주택 등의 문제가 해결되지는 않는다"라며 "수도권 교통 인프라를 계속 확충하고 서울의 기능을 분산해 수도권 전체 경쟁력을 높이는 메가시티 전략을 고려해야 한다"고 말했다.

성기호 기자 kihoyeyo@asiae.co.kr