地方自治制恢复以来仅有2起合并
“也应考虑像巴黎、东京那样扩大生活圈”
围绕“并入首尔市”的争议正从金浦市扩散到九里市、高阳市等周边卫星城市。这就是所谓的“超级首尔论”。支持者称，随着交通等的发展，首尔生活圈正逐步扩大，在此背景下，“超级首尔论”是一个值得认真思考的议题。但在法律和情感层面仍有许多难关要跨越也是事实。本文梳理了“超级首尔论”提出之前历次地方自治团体合并的案例、法律问题以及海外案例。
16日，国民力量党新城市项目特别委员会委员长 Cho Kyungtae 在国会议案科递交关于京畿道与首尔特别市之间管辖区域变更的特别法律案。照片=记者 Kim Hyunmin 提供
View original image◆并入3例、合并2例而已= 自1995年地方自治制度恢复以来，一个地方自治团体并入另一团体或相互合并的案例共计5例。所谓“并入”，是指在维持既有自治团体体系的前提下变更上级自治团体；而“合并”则是废止既有自治团体，新设一个新的自治团体。
并入共有3例。1995年将直辖市改为广域市时，庆尚北道达城郡并入大邱广域市，京畿道江华郡和瓮津郡并入仁川广域市。今年7月，庆尚北道军威郡并入大邱广域市。合并则有2例：2010年将庆尚南道昌原市、马山市、镇海市合并为统一的昌原市，2014年将清州市与清原郡合并为统一的清州市。
合并失败的案例更多。全州市与完州郡在1997年、2009年、2013年三次推动合并均告失败。尤其是2013年虽举行了赞成与反对的居民投票，但因完州郡居民反对未能成事。京畿道城南市·广州市·河南市合并方案在2010年未能通过国会常任委员会而流产。每逢行政区划调整，首尔卫星城市并入首尔的主张都会出现，但从未有一次成功。目前，已有主张提出，应将安东市与醴泉郡，以及京畿道军浦市与果川市、安养市、义王市、安山市、光明市、始兴市、军浦市等京畿中部地区7个市合并。
6日，在首尔市政府，Gimpo市市长 Kim Byeongsu 在就 Gimpo市并入首尔市事宜与首尔市长 吴世勋 会谈前互致问候。记者 Kang Jinhyeong 提供
View original image◆提出金浦并入首尔特别法= 国民力量党于16日提出了将金浦市并入首尔市的特别法案。其核心内容是废止京畿道金浦市，新设“首尔市金浦区”。施行日期为2025年1月1日。
此前围绕并入方式，曾提出“自治市”“特别自治市”等多种方案。之所以围绕并入形式产生争论，是因为一旦京畿道的市变为首尔的自治区，预算和自治权将大幅缩减，引发担忧。首尔市及其25个自治区被归类为“不接受普通交付税的团体”，因此无法从中央政府获得普通交付税。此外，国库补助率也比其他广域自治团体低10至30个百分点。同时，一旦京畿道的市长变为首尔市的区厅厅长，城市规划制定权等14个领域42项权限将被收回。
执政党提出的解决方案是“特别法”。法案规定，“首尔市金浦区”将继续享受至2030年底为止的“邑·面地区优惠”，包括大学招生渔农村专项选拔、登记许可税、财产税、资本利得税等的减免。同时，对目前适用于金浦的京畿道及道教育厅的行政措施、地方交付税、补助金、地方教育财政交付金等，也规定至2030年底为止的宽限期。执政党还表示，若与首尔市达成协商，将为京畿道九里市等其他邻近城市另行制定特别法。
◆海外“超级城市”案例= 支持“超级首尔”的论点认为，与世界其他主要城市相比，首尔面积偏小，有必要扩张。但也有意见指出，与其扩大首尔面积，不如优先提升整个首都圈的竞争力。
首尔面积为605平方公里。比北京（1368平方公里）、纽约（784平方公里）、伦敦（1572平方公里）都要小。不过，比起单纯扩大面积，通过扩展生活圈来增强功能的案例也不少，典型如法国的“Grand Paris”和日本的“东京都”。“Grand Paris”是一个建设200公里新地铁环线、在巴黎外缘设立72个车站的大型项目。巴黎面积为105平方公里，仅为首尔的六分之一。2016年，又将巴黎与周边自治团体整合，成立了面积达814平方公里的“Grand Paris都会圈”。日本东京现行行政区划于1943年完成。东京23个特别区面积为622平方公里，与首尔市相近。但若将范围扩大到整个东京都，面积则达2190平方公里，人口为1400万。
面积大、人口多并不必然成为超级城市。世界各地虽有众多大城市圈，但不少地区仅仅是人口众多，却未能发挥超级城市的功能。庆熙大学城市交通工学科教授Kim Jinyu表示：“仅仅扩大首尔面积，并不能解决过度集中、交通、住房等问题。应当持续扩充首都圈交通基础设施，分散首尔的功能，从而提升整个首都圈竞争力，考虑这样的超级城市战略。”
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