[이슈인터뷰]"구글·애플 타깃, 강력 사전규제 필요...네카오는 '시기상조'"

[대담=아시아경제 정재형 경제금융에디터, 정리=이은주 기자] 공정거래위원회는 지난 12일 ‘온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적 지위 남용행위에 대한 심사지침’을 시행한다고 밝혔다. 심사지침은 현재까지 누적된 온라인 플랫폼 분야의 법 집행 사례 등을 통해 현행 공정거래법에서 규정하고 있는 심사기준을 구체화한 일종의 ‘가이드라인’이다. 앞으로 빅테크 플랫폼 기업들의 시장지배력 남용행위를 사후규제하려고 할 때, 지침에 명시된 기준들을 참고삼아 문제적 행동들을 짚어낸다는 의미다.

심사지침은 플랫폼 기업의 대표적인 경쟁제한 우려 행위의 유형으로 ‘자사우대’(자사 온라인 플랫폼 상에서 자사 상품 또는 서비스를 경쟁사업자의 상품, 서비스 대비 직간접적으로 우대) ‘끼워팔기’(온라인 플랫폼 서비스와 다른 상품 또는 서비스를 함께 거래하도록 강제) ‘멀티호밍 제한’(자사 온라인 플랫폼 이용자의 경쟁 온라인 플랫폼 이용을 방해) ‘최혜대우 요구’(자사 온라인 플랫폼 상 거래조건을 타 유통채널 대비 동등하거나 유리하게 적용하도록 요구) 등 4가지를 제시했다.

심사지침 제정에 따라 온라인 플랫폼 업계에서는 우려의 목소리가 쏟아졌다. ‘네카라쿠배’같은 국내 빅테크 기업들에 대한 감시망이 강화되면서 토종 플랫폼 성장이 억제될 수 있다는 우려가 표출됐다. 그러나 정인석 한국외국어대학교 경제학과 교수는 공정위의 심사지침은 사후규제를 위한 일종의 ‘가이드라인’일 뿐이라고 일축했다. 유럽에서 글로벌 빅테크 플랫폼의 지배력 남용을 억제하기 위해 사전규제로 추진되는 디지털시장법(DMA, Digital Markets Act)과 비교해볼 때, 원활한 사후규제를 위한 참고서격에 불과하다는 의미다.

정 교수는 ‘한국산업조직연구 30권 제4호’에 ‘디지털플랫폼의 규제 거버넌스’ 논문을 발표해 경쟁법학회에서 주목을 받고 있다. 그는 논문에서 유럽처럼 사전규제를 강화하는 것에 대해서는 ‘시기상조’이며, 오히려 구글이나 애플 등 글로벌 빅테크 플랫폼을 사전규제 하는 새로운 ‘온플법(온라인플랫폼공정화법)’이 필요하다고 봤다. 오픈마켓 같은 한정적인 분야에 갇힌 규제 논의를 벗어나 검색엔진, 소셜네트워크서비스(SNS), 클라우드 등 전반적인 플랫폼 시장에까지 적용할 수 있어야 한다는 설명이다. 정 교수는 유럽의 DMA와 같은 강한 사전규제는 구글, 애플 등 글로벌 빅테크 기업에 한정해야 하며 네이버, 카카오 등 국내 빅테크 기업들은 최근 발표된 심사지침으로 사후규제하면 된다고 주장했다.

정인석 한국외대 경제학부 교수. 사진=김현민 기자 kimhyun81@

- 공정거래위원회는 '온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위에 대한 심사지침'을 제정해 12일부터 시행하기로 했다. 어떻게 평가하나.

▲심사지침이 그 자체로 대단한 의미가 있진 않다고 본다. 플랫폼에 대한 공정위의 경쟁정책의 패러다임과 방법이 변화했다고 보진 않는다. 앞으로 공정위 판단 예측가능성을 높여 주는 차원이라고 보면 된다.

- 심사지침은 경쟁제한 우려가 있는 플랫폼의 구체적인 행위 유형으로 멀티호밍(multi-homing) 제한, 최혜대우(MFN: Most Favored Nation) 요구, 자사우대(self-preferencing), 끼워팔기를 분명하게 적시했다. 앞으로 빅테크 플랫폼들이 이러한 문제들을 발생시킬 경우에 시장지배적 지위를 남용했다고 보고 과태료나 시정명령을 부과할 수 있는 것 아닌가.

▲이러한 것들에 중점을 둬서 경쟁제한성을 판단하겠다고 한 것이다. 대표적인 4가지 행위를 이야기한 것이나, 무조건 이러한 행위들을 하면 위법이라고 판단하는 식의 사전규제는 아니다. 자사우대나 끼워팔기 등 행위 자체를 위법으로 볼 수 없다. 오히려 플랫폼들의 자사우대가 후생을 증진하거나 경쟁을 촉진시키는 경우도 있을 수 있다. 지침에서도 예시라고 강조한 것은 그래서다. 이러한 행위를 하면 곧 위법이라는 것이 아니라, 이러한 행위가 일어난 여러 요소들을 고려해서 판단할 것으로 본다.

- 공정위가 ‘예시’라고 제시한 것은 거의 제제하겠다는 뜻으로 알고 있다.

▲이러한 행위들이 있을 때 무조건 처벌하겠다는 것은 아니다. 경쟁이 제한됐을 경우에 처벌하겠다는 것이다. 사후적으로 특정한 일이 벌어졌을 때 판단하겠다는 의미다. 심사지침은 사후규제를 위한 가이드라인 성격으로 봐야 하는데, 이는 유럽식 접근법과 차이가 있다.

유럽은 디지털시장법(DMA) 같은 새로운 법률 발효, 시행을 통해서 강한 사전규제를 진행중이다. 유럽은 사후규제로는 더이상 빅테크 플랫폼들을 견제할 수 없다고 본 것이다. 시간이 너무 오래 걸리고, 소위 피심인 기업들이 똑똑하고 유능한 변호사들을 통해 복잡한 논리로 방어하므로 경쟁당국이 이기질 못한다고 본 것이다. 더이상 사후규제만으로는 빅테크를 통제할 수 없기 떄문에, 강력한 사전규제를 만든 것이다. 기존의 경쟁정책에 있어 패러다임의 변화이며 접근방식의 변화다.

- 공정위의 플랫폼 심사지침은 유럽식 접근과는 차이가 있다는 뜻인가.

▲그렇다. 유럽은 이미 타국의 빅테크 플랫폼 기업들에 의해 지배받는 상황이다. 소위 GAFA(Google, Amazon, Facebook, Apple), 미국 기업들이다. 예를 들어 검색엔진 시장의 95%를 구글이 점유하고 있다. 우리나라와는 상황이 다르다. 그러다보니 유럽은 글로벌 빅테크를 견제하고 자신들의 국가적 챔피언 기업을 키워야 한다는 절박한 문제의식이 나온 것이다. 반면 우리나라에서는 아직 유럽식으로 접근할만큼 규제 강화의 필요성이 높지 않다는 반론들이 존재한다. 다만 단순히 규제를 강화해야 하냐, 하지 말아야 하냐와 같은 단순 이분법적인 접근은 옳지 않다.

- 그렇다면 공정위의 플랫폼 심사지침으로 규제가 충분하다?

▲그 자체로서 의미가 있다고 본다. 사람에 따라서는 이번 심사지침으로 인해 공정위가 플랫폼 규제를 강화하려는 ‘시그널’로 해석할 수 있겠으나 그렇진 않다. 공정위는 일종의 예측가능성을 높이기 위해서 가이드라인을 제시한 것이다. 이번 가이드라인을 계기로 진짜로 규제를 강하게 하는지, 아닌지는 좀 더 지켜볼 문제다. 막상 지침을 만들어두고 나서 집행을 별로 하지 않을 수도 있다. 그러면 강력한 규제라고 보기 어렵다.

- 심사지침을 뜯어봤을 때 나름대로 공정위가 플랫폼에 대한 고민과 연구를 많이 했고 그 결과물들을 담았다고 본다. 우리나라 상황에서는 이게 최선이 아닌가.

▲다만 지침을 만들었다고 해서 공정위가 온라인 플랫폼 공정화법(온플법) 추진을 포기한 것은 아니다. 그것은 또 별개다. 온플법은 어찌보면 유럽식 DMA의 접근법과 엇비슷하다. 사전규제 성격을 띤다. 이번 심사지침에 더해 공정위가 사전규제를 도입해야 하는지, 말아야 하는지가 논의거리가 된다고 본다.

- 논문에서 문재인 정부에서 추진됐던 온플법은 DMA에 비해 다소 지엽적이었다고 지적했다. DMA가 플랫폼 기업의 특수성을 파악해서 규제하고자 했다면, 우리나라의 경우 플랫폼과 이용사업자 간 ‘갑을관계’에 대한 내용만 중심적으로 담았다고 했다.

▲온플법의 처음 나왔던 버전은 그런 느낌을 받았다. 오픈마켓 중심적인 사고가 반영됐던 것이다. 그런데 국회의원들도 여러 버전을 내놨다. 다만 출발은 유통분야에 한정했다. 현행법으로는 신세계나 롯데의 ‘갑질’은 잡아도 오픈마켓은 잡기 어려워 규제의 공백이 있다는 문제의식에서 출발했다.

다만 유럽과 같은 나라에서는 접근방법이 달랐다. 유통의 문제보다도 검색엔진이나 모바일 앱마켓, 데이터를 통한 클라우드 컴퓨터 같은 분야에서 빅테크 지배력이 매우 커지는 상황에 주목했다. 오픈마켓은 전체 영역 중 일부에 포함되는데 우리나라 온플법은 그렇지 않았다. 온플법과 관련해서 일종의 사전규제가 새롭게 만들어져야 한다면 지금과는 다른 모양으로 가야 한다고 본다. DMA처럼 강력한 사전규제를 도입하되, 그 주된 타깃은 ‘글로벌 빅테크’에 한정해야 한다는 것이 저의 주장이다.

- 글로벌 빅테크 기업만 규제하고 국내 빅테크 기업은 규제하지 않으려 하면 형평성 문제가 발생할 수 있다. 예컨대 세계무역기구(WTO)에서 외국기업 차별 문제 등을 지적할 수 있다.

▲오픈마켓, 검색 시장은 이른바 네카오(네이버, 카카오)같은 국내 빅테크 기업들이 더 많은 시장 점유율을 차지하고 있다. 그러나 모바일쪽 다른 분야들은 이미 글로벌 빅테크들의 지배력이 높다. 오픈마켓도 단언하긴 어렵다. 우리나라에 아직 아마존이 본격 상륙하지 않아서 그렇지 일본과 호주에서는 빠르게 점유율을 높이고 있는 상황으로 알고 있다. 쿠팡을 보자. 매우 단시간 안에 급성장했다. 오픈마켓 시장은 이른바 ‘큰 놈’이 자본을 무기로 덤비면 시장의 판도가 금세 바뀔 수 있는 영역으로 봐야 한다. 아마존이 압도적 기술력과 자금력을 가지고 들어오면 점점 더 늘어날 수 있다.

- 국내산업 보호에만 너무 치우친 주장 아닌가.

▲유럽 케이스에서 교훈을 얻어야 한다고 본다. 유럽 시장을 대부분 미국 빅테크 플랫폼이 지배하는 상황이다. 유럽 챔피언들이 나오지 않고 있다. 이코노미스트지 아티클 보면 “이제 와서 세게 규제 해봐야 이미 늦었다”는 이야기가 나온다. 더이상 뒤집기는 어렵다는 비판이다. 쉽지 않을 것이다. 우리나라의 경우는 유럽과 다르다. 다만 최소한 미리 준비해야 한다. 우리나라가 유럽처럼 되길 바라는 것은 아니지 않는가. 글로벌 빅테크의 진입 자체를 막자는 것은 이야기는 아니다. 국내 시장에 들어오면 적당한 자극을 주면서 국내 기업들이 클 수 있는 계기를 줄 수 있다. 다만 적당히 통제를 잘 해 줘서 글로벌 빅테크가 국내 기업들에 자극을 줄 수 있도록 해야 한다고 본다.

유럽의 DMA를 경쟁당국의 패러다임 변화로 볼 수 있는 까닭은 폐기되다시피한 당연입법(특정 행위를 하면 무조건 위법)의 접근법을 다시 끌고 온 것이라는 데 있다. 그간 유럽은 당연입법식의 판단을 배제하고 궁극적인 효과를 면밀히 따져서 규제를 하자는 접근방식을 취해왔는데, 이를 되돌린 것이다. 그만큼 유럽의 절박감이 크다는 의미다. 그래서 우리나라도 유럽과 같은 상황이 되기 전에 미리미리 준비를 하자는 것이다. 우리나라에서 유럽과 엇비슷한 사전규제를 도입한다면 아마도 구글이나 애플 정도가 주요 타깃이 될 것이다. 아마존은 아직 우리나라에 의미있게 진출하지 않았으니 말이다. 우선 이러한 법을 만들어두기만 해도 안전장치가 될 수 있다고 본다. 그런데 그 규제 타깃이 ‘네카오’가 되서는 안된다. 자국 기업을 성장시키기 위한 취지로 유럽이 DMA를 도입하는 맥락을 봐야 한다. 게다가 ‘네카오’는 디지털 시장에서 완전한 강자로 보기도 애매하다. 국내 기업 성장을 발목 잡는 사전규제를 도입하는 것은 타당하지 않다.

- 네이버에서 상품을 검색하면 네이버쇼핑에 입점한 업체가 우선적으로 노출되는 경우가 빈번하다. 명백한 자기사업우대행위다. 알고리즘을 자기사업을 우대하는 데 쓰는 이러한 경우들에 대해서는 어떻게 보나. 사후규제를 통해 견제할 수 있나.

▲공정위가 사후규제를 하려면 판단을 해야 한다. 알고리즘이 무엇인지, 어떻게 움직이는지에 대한 사전적인 판단이 선행되어야 한다. 공정위가 굉장히 열심히 구글이나 네이버를 대상으로 사후규제를 집행하기 위해 열심히 준비하고 있는 상황 정도로 봐야 한다. 때문에 사후규제를 좀더 강하게 하라는 요구를 할 순 있다. 다만 다시 말씀드리지만 유럽에서 글로벌 빅테크 플랫폼을 견제하기 위해 만든 사전규제의 논리를 네카오에 적용하는 것에 대해선 반대한다.

- 공정위가 심사지침에서 적시한 자사우대, 끼워팔기, 멀티호밍제한, 최혜대우와 같은 경쟁제한적 행위에 대해선 사전규제로 미리 만들어 놓는 것도 가능한 것 아닌가.

▲경제학자들이 플랫폼 기업의 자사우대나 끼워팔기 등 영향에 대해서 이론적으로 따지고 있다. 플랫폼 기업의 자기사업우대행위에 대해서 경제학자들은 이런 면도 있고 저런 면도 있다고 판단한다. 오히려 소비자들에게는 긍정적으로 작용할 수 있는 부분도 있기 때문이다. 예컨대 스포티파이가 지배하는 음원시장에 애플 뮤직이 들어와서 자기사업을 우대할 때 경쟁을 촉진시키는 면들이 또 있다. 애플뮤직으로 하여금 자사우대를 금지시키는 것이 경쟁을 촉진하기 위한 규제가 될 수 있는지는 검토해볼 문제다.

- 윤석열 정부는 플랫폼 기업에 대해 ‘자율규제’ 도입이 필요하다고 했었다. 자율규제가 해결책이 될 수 있다고 보나.

▲규제의 목표가 플랫폼 기업의 시장지배력 남용을 막기 위한 것이라면, ‘알아서 하라’는 식의 자율규제 원칙은 맞지 않다. 다만 플랫폼이 이용자들에게 힘을 발휘할 수 있는 구조를 견제하기 위해서라면 이를 위한 수단으로서 자율규제를 생각해볼 순 있다. 플랫폼은 디지털 기술을 가지고서 자신이 창출한 공간에서 규제자이자 조직자의 역할을 한다. 이용자들을 보호하기 위해, 당사자들이 모여 논의해서 일종의 ‘행동준칙’(code of conduct)를 도출해 볼 수 있다. 위해한 상품 거래나 사기, 리뷰 조작 등의 행위를 견제하기 위한 당사자들의 규제 논의 과정을 자율규제로 볼 수 있다면, 이를 긍정적으로 판단할 수 있다.

- 글로벌 빅테크 플랫폼에 대해서만 사전규제를 하자고 했다. 그러면 그 기준을 매출액이나 규모로 잡을 수 있나.

▲구체적인 기준은 앞으로 고민해나가야 한다. 규제 대상을 최대한 줄이도록 하고, 규제 수준은 강하게 만들어져야 한다. 구글이나 애플 등 글로벌 빅테크기업들만 대상이 될 수 있도록 말이다.

대담=정재형 경제금융 매니징에디터 jjh@asiae.co.kr
정리=이은주 기자 golden@asiae.co.kr