“政府中的政府”企划财政部拆分…落实扩张财政的执行力量将去向何方[新政府政策悬案]

在宣示扩大财政政策的李在明政府下，正在讨论的政府部门改组，其核心在于分离企划财政部的预算职能。构想是分散企划财政部这一直以来以统筹一年逾670万亿韩元政府预算编制、拥有“政府中的政府”之强大权力而居于支配地位的机构功能，并在预算编制上强化作为行政首脑的总统权限。也有担忧认为，一旦官僚的制衡被削弱，预算编制可能被政治目的所左右，国家财政管理也可能出现漏洞。

韩联社提供

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关于拆分企划财政部的主张，源于对单一部门集中过多职能和权力的反思。企划财政部同时握有预算编制、经济与财政政策的制定和统筹、税制改革、外汇与国库管理以及公共机构管理等诸多权力。尽管农林畜产食品、产业通商资源、雇佣劳动、保健福祉等各部都有各自固有的管辖领域，但围绕预算，企划财政部事实上总揽各部门，这也是“企划财政部政府论”批评出现的原因。预算与政策协调功能集中在一个部门的体制，是本轮改组的核心问题所在。高丽大学行政学系教授 Kim Taeil 指出：“在单一部门内同时掌管企划预算和政策协调职能的结构性局限，必然导致预算分配在取舍上优先考虑经济政策而非社会政策。”

目前最有力的改组方案，是仅将预算职能分离出来，置于总统直属或国务总理室直属机构之下。若比照国家情报院或监察院那样设为总统直属机构，则因预算编制可能被政治目的左右而引发高度忧虑。将预算职能独立为总统直属机构，被解读为希望顺畅地在预算中反映核心国政课题的意志。在这种情况下，除财政政策·管理局或公共政策局等之外，很可能演变为仅有负责落实国政课题的“手脚（预算编制人力）”随之而动的形态。

虽然这有助于使总统在预算方面的权限与责任更加清晰，但也有批评指出，由选举产生的总统若直接介入预算编制过程，将破坏行政部门内部的权力分散原则，并可能在预算中大量反映出为争取选票而推出的讨好型财政项目，从而恶化财政健全性。

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李总统在2022年作为总统候选人参选时，曾以美国白宫直属管理与预算办公室（Office of Management and Budget，简称 OMB）模式为例，主张分离企划财政部的预算职能。在美国，虽然由白宫直属机构 OMB 负责拟定总统预算案，但实质性的预算编制权却掌握在国会手中。掌握预算权的国会屡次阻挠预算案通过，导致联邦政府职能全面停摆的“关门”事态，或仅通过数周期限的临时预算案的情况屡见不鲜，这也意味着国会对联邦政府的制衡力极为强大。

与美国不同，韩国在国政运作中与立法部门的权力分权较弱，而是以行政部门为中心运转。在执政党掌握167席、成为院内第一大党的情况下，如果总统连预算权都直接行使，国会的预算审议权将难以得到充分发挥，这不仅可能削弱官僚体系的制衡功能，连国会的制衡作用也可能被一并弱化。很多观点认为，李总统在政策公约集中写进“强化国会预算审议权”的内容，就是为了预先化解上述争议而作出的布局。

如同过去金大中、卢武铉政府时期那样，将预算职能独立为企划预算处，置于国务总理之下而非总统直属，也是被提及的替代方案之一，与共同民主党以多项法案提出的模式相同。该机构自1998年至2008年存续近9年，但随着预算与政策协调职能带来的问题暴露，最终又被整合进企划财政部。成均馆大学行政学系教授 Kim Geunse 称：“如果隶属关系改为国务总理直属而非总统直属，在一定程度上可以缓解对预算编制独立性的担忧。”

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预计将与企划财政部改组同步推进的，还有金融政策与监管体系的调整。正在讨论的方案是，将金融委员会的国内金融政策职能划归企划财政部，而原有金融委员会则仅负责监管政策，回到李明博政府之前金融监督委员会的模式。与以往不同的是，当前还在讨论将金融监管业务与金融消费者保护业务分离的方案。共同民主党已提出法案，拟从金融监督院中分离金融消费者保护功能，设立独立机构“金融消费者保护院”（简称金消院）。李总统在公约集中承诺，为强化金融消费者保护而推进制度改善，包括扩大监管范围、赋予此前并不存在的检查职能等，大幅强化金融消费者保护机构的功能与独立性。

对于既要面对负责金融监管的金融监督院，又要顾及负责消费者保护的金消院态度的金融机构而言，职能分离可能演变为重复监管。但也有观点认为，由于此前由单一机构同时承担两项职能，导致业务相互冲突，因此才会出现分离论。执政阵营一名相关人士表示：“当产业政策与监管职能由同一机构承担时，一直表现出产业政策优先的倾向”，“为解决金融健全性监管与消费者保护监管之间的冲突，本次政府组织改编也将一并讨论通过组织分离来应对这一问题。”

如果在年内完成将企划财政部预算职能分离的改组，那么自2008年李明博政府时期将企划预算处与财政经济部合并、组建企划财政部以来，时隔17年，该机构将被一分为二。一名政府相关人士表示：“企划财政部在政权更迭过程中多次经历拆分与合并，各有利弊”，“政府组织改编不仅关乎行政效率，更体现了政权如何落实核心课题的战略考量。”

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但频繁改组会动摇政府的稳定感，随之而来的成本也相当可观。每逢总统更替就调整政府组织的国家并不多。美国在约250年的历史中，除“9·11”恐袭之后新设国土安全部外，几乎没有大型机构改组；日本自明治维新以来，也仅在2001年中央省厅改组中将大藏省改为财务省，这是唯一一次大规模调整。

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