时隔18年推进养老金改革 仍剩难题“重重山峦”[Why&Next]
国会议长 Woo Wonshik 与国民力量党院内代表 Kweon Seongdong（左）、共同民主党院内代表 Park Chan-dae（右）20日在国会议长室就国民养老金改革方案达成协议后握手致意。2025年3月20日 记者 金贤民
View original image政界时隔18年终于通过了国民年金改革方案，但剩下的课题依然堆积如山。朝野决定追加讨论的“自动调整装置”虽是确保年金可持续性所必需的制度，但双方分歧仍然巨大，能否达成共识前景不明。还有意见认为，应通过大幅缩小基础年金领取对象等方式，调整发放方式。能否对遭到参保者强烈反对的职业年金动刀，也将成为关键。
国会于本月20日通过全体会议表决，将国民年金缴费率上调至13%，并把所得替代率提高到43%的参数改革方案。由此，年金缩减的基金耗尽时间将比现在推迟8年，国民年金累计赤字预计将减少4300万亿韩元。当日，国会还同意为讨论今后剩余的年金改革课题，在今年年底前启动年金改革特别委员会。
在参数改革基础上引入自动调整装置，充其量算是“扑灭了大火”
朝野将要讨论的首要课题是“自动调整装置”。自动调整装置是指根据年金运行状况，为实现财政稳定而上调缴费率或下调所得替代率的制度。当领取者预期寿命延长、未来世代生育率或经济活动人口减少、年金负债高于资产等情况出现时，该装置将被触发。
围绕自动调整装置的追加协商预计并不容易。政府与执政党认为，国民年金制度仍在持续产生赤字，仅靠参数改革难以实现财政稳定。考虑到低生育率与人口老龄化的加速趋势，只有引入自动调整装置，才能确保年金的可持续性。然而在野党则主张应谨慎对待。共同民主党政策委员会议长 Jin Sungjoon 也于上月24日表示，“与年金有直接利害关系的劳动界和市民社会界一直向本党传达反对意见”，流露出谨慎态度。
专家和市民团体等政界之外的意见分歧也很大。韩国保健社会研究院名誉研究委员 Yoon Seokmyung 于本月20日在首尔永登浦区国会召开记者会称，“为避免在2025年基准2060万亿韩元的负债进一步增加，必须立即将缴费率提高到21.2%”，并指出，“在8年内将缴费率上调至13%，远不足以实现财政稳定”。他同时主张，“为了维持大韩民国共同体，引入自动调整装置制度已是不可避免”。
相反，由两大工会和“参与连带”等组成的“强化公共年金国民行动”当天发表声明，批评称，“要强力阻止政府和执政党一切企图自动削减国民宝贵老年收入——国民年金的行为”。其理由是，一旦因触发自动调整装置导致领取者缴费率上升、所得替代率下降，可能会严重损害国民年金的老年收入保障功能。
引入自动调整装置所带来的影响，因分析方式和主体不同而各执一词。国民年金研究院分析称，如引入自动调整装置，2050年开始领取年金的平均收入水平参保者，其一生累计给付额将从1亿2035万韩元降至9991万韩元，减少约16%。参与连带方面则认为，若采纳政府提出的方式，1980年出生者的领取金额将减少79.77%，1982年出生者将减少80.72%。中央大学社会福利学部教授 Kim Yeonmyung 则预计，年金金额将减少近20%。一名政府相关人士表示：“自动调整装置如何设计大有文章”，“不太可能采用大幅削减年金领取金额的方式”。
该相关人士还称：“即便引入自动调整装置，也只能将年金耗尽时间再推迟7至8年”，“必须在此次参数改革的同时引入自动调整装置，才能在相当一段时间内维持年金稳定性”。也就是说，通过参数改革和自动调整装置，已经暂时“扑灭了大火”，今后可以有余地观望生育率、国民年金收益率等形势变化。如果20至30年后情况恶化，我国也只能像其他发达国家多次推进年金改革那样，再次进行改革。
基础年金需缩小领取对象
将基础年金、职业年金、个人年金、退职年金等其他年金制度一并联动的结构性改革，也是特委会的讨论事项之一。就基础年金而言，围绕“既要符合国民年金改革的目标，又要切实缓解老年贫困”，主流意见认为有必要缩小领取规模。随着高龄群体收入和资产水平改善，老年贫困呈下降趋势，围绕“应以贫困老人群体为中心选定年金领取对象”这一方向，分歧并不大。
韩国开发研究院（Korea Development Institute）今年2月在《基础年金选定方式改革方向》中建议，应反映老年人改善后的经济状况，改变“在全部老年人中，以考虑收入和资产的认可收入额处于后30%”这一标准。建议将标准从“老年人”转为“全体人口”，并将发放标准从中位收入的100%逐步缩减至50%，从而把基础年金改造成只向真正贫困老人提供的年金。
事实上，在高龄群体内部，出生年代越靠后，贫困程度越有所改善。根据韩国开发研究院数据，以2021年为基准，与30年代后半出生者（46.3%）、40年代前半出生者（51.3%）的贫困率相比，50年代前半出生者（27.8%）、50年代后半出生者（18.7%）的贫困率要低得多。
今后即将步入老年阶段的60年代、70年代出生者收入和资产水平进一步改善后，老年贫困率还会继续下降。他们被归类为资产和收入水平较高的“386世代”，其国民年金领取率将高于50年代出生者（61.1%）。从韩国开发研究院预测的长期老年贫困率来看，老年贫困率预计在2050年代降至30%左右，2070年代降至20%出头。
最大难题：国民年金与职业年金整合
最棘手的课题是将国民年金与其他职业年金（公务员年金、私学年金、军人年金）整合。从结构上看，职业年金的改革必要性极大。公务员年金的基金已经枯竭，正在获得国家财政支持。国家自2001年首次向其注入补偿金，此后规模不断扩大，去年已增至8兆6050亿韩元。今年有预测称将逼近10兆韩元。军人年金的基金早在1977年就告枯竭，近50年来一直依靠财政注入。私学年金从长期财政展望来看，4年后将出现首次赤字，至2049年基金将完全耗尽。
尽管如此，由于参保者反对声浪巨大，改革难以轻易推进。公务员年金曾在2015年 Park Geunhye 政府时期进行过一次改革。政府分阶段将公务员年金缴费率从7%提高到9%，并将年金金额削减10%以上，同时把领取年龄从60岁推迟到65岁。这是在顶住公务员工会总罢工等强烈反对后才得以实现的。此外，当时的公务员年金改革被设计为以极为缓慢的速度推进，因此目前仍有必要继续观察其效果。军人年金改革则更为艰难。军人年金按军衔不同而法定退休年龄各异，且工作环境也不相同，因此在缴费率和发放比例上达成共识的结构性难度更大。尤其是军人年金的对象为军官和士官，他们因近期实行的“义务兵月薪200万韩元”政策而士气受挫，一旦军人年金遭到削减，可能会引发强烈反弹。
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