[大科技监管何去何从]③“Kakao服务中断损失是垄断结果”……促进竞争讨论乏力

by Lee Eunjoo

Published 22 Mar.2023 06:10(KST)

Updated 24 Mar.2023 09:38(KST)

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[大科技监管何去何从]③“Kakao服务中断损失是垄断结果”……促进竞争讨论乏力

去年10月发生“KaKaoTalk大规模瘫痪事件”后，社会上逐渐形成一种问题意识，即必须对垄断市场的特定平台进行制衡。随着关于限制垄断的讨论升温，一部分舆论还提出，应当保障数据可迁移性和互操作性。如果用户能够携带自己的消息记录等数据，轻松转投其他即时通讯软件，那么此次KaKao服务中断造成的损失就不会如此大，这是相关主张的要旨。各主要国家的竞争当局也在就引入促进大型科技平台竞争的监管展开讨论。不过，迄今为止在韩国，这类讨论仍然相当不足。

图片由联合通讯社提供

加剧平台企业垄断的因素之一，是所谓“高转换成本”。例如，用户可以在Facebook上传包含照片和个人信息在内的各类数据，但要将这些数据完整地迁移到其他社交媒体却十分困难。若想“转投”其他社交媒体，用户必须从头开始，在新平台上再次上传自己的个人信息。也就是说，用户为将自己生成的数据迁移到其他平台所要付出的“转换成本”并不低。高转换成本使用户对与其他平台进行交易（多重归属）犹豫不决，结果是平台的“锁定效应”不断放大，这又进一步强化了特定平台的垄断力量。

“降低转换成本”……海外就引入竞争促进型监管的讨论正如火如荼

不仅是几乎被“KaKaoTalk”一家独占的韩国即时通讯市场，韩国云计算市场也被视为转换成本较高的市场。根据公平交易委员会的调查，若客户要更换云服务，就必须重新设定既有的业务处理方式（编程语言、应用程序编程接口等），技术约束很大。此外，将既有基础设施中大量积累的数据顺利转移至竞争对手所需的成本和时间，也构成了相当大的制约。调查结果显示，实际有过更换云服务商经验的客户仅占14%。没有引入多云计划的客户则高达68%。过去3年间，韩国云计算市场中，亚马逊的市场占有率一直在62%至78%之间，占据压倒性优势。

美国、欧洲等地区的竞争当局已经推动立法，通过保障数据可迁移性和互操作性来促进市场竞争，降低大型科技平台的转换成本，前提是获得用户同意并允许用户自由将数据迁移至其他服务。相关法律即将实施的地区是欧盟。对“守门人”平台经营者课以数据可迁移义务的《数字市场法》（DMA, Digital Markets Act）自今年5月起施行，指定受监管的守门人平台的程序也将随之启动。

该法案将属于守门人平台的企业限制用户向其他服务迁移（switch）的行为，规定为不公平行为的一种类型。同时，赋予平台向消费者提供能够有效迁移数据的手段的义务。法案还规定了“保障入驻企业或最终用户所生成或提供资料的免费可迁移性”的义务。不止于此，对于守门人搜索引擎平台，该法还设有强有力的义务条款，要求其必须在公平、合理且非歧视的条件下，保障第三方搜索引擎平台能够访问用户的搜索相关资料（点击、浏览、排名等）。在德国，禁止指定平台通过拒绝或人为设置障碍来阻碍数据互操作、从而限制竞争的《防止限制竞争法》（GWB）修正案已于2021年1月生效。

在美国，去年6月众议院提出的5项反垄断法案中，《数据可迁移·互操作性保障法》（ACCESS Act, Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching Act）曾对指定平台课以保障数据可迁移性和互操作性的义务。若违反该法，将被视为违反联邦贸易委员会（FTC）法第5条所禁止的“不正当竞争方式”，并可被处以民事罚款。法案还规定，指定平台必须维持第三方可访问的接口，以促进与潜在竞争企业之间的互操作性。如需变更接口，则必须获得联邦贸易委员会的许可。不过，这两项法案最终都未能在去年12月前通过众议院。

Lee Jongho 科学技术信息通信部长和 Han Sanghyeok 广播通信委员会委员长9日出席在首尔汝矣岛国会举行的科学技术信息广播通信委员会全体会议。照片=记者金玄旼提供

韩国在促进竞争讨论方面进展不足……公平交易委员会：“才刚刚开始思考”

与此相对，在韩国，从促进竞争、降低大型科技平台转换成本的角度出发的讨论尚未真正启动。政府首先将相关问题的正式讨论交由自律机构进行，使其作为自律监管方案之一来讨论。自去年6月起，自律机构内的“数据及人工智能分科”正在结合各行业特性，就为在线平台的搜索及推荐服务提供透明度、提升入驻企业等对数据的可访问性等方案展开讨论。该分科由科学技术信息通信部主导，而非公平交易委员会。

公平交易委员会目前仅处于刚刚形成推动数据促进型监管问题意识的阶段。去年12月，公平交易委员会在分析云计算市场竞争状况时指出，“在大型云平台市场中已成惯例的技术间不兼容问题，以及使数据迁移变得困难的惯行，正在限制市场竞争。”同时表示，将制定提升竞争压力的反垄断政策。公平交易委员会相关负责人称：“为推动提升云计算领域竞争压力的制度改进，我们计划以促进互操作性为重点，研究切实可行的方案”，“至于在平台市场内促进竞争的监管制定，目前才刚刚开始思考。”

在国会层面，为促进竞争而进行的平台监管讨论也不充分。2021年9月，由变在一等共同民主党议员提出的《电气通信事业法》修正案，以及由裴珍敎正义党议员提出的法案，大致包含了保障数据可迁移性和互操作性的内容。变在一议员的提案规定，当用户数量、销售额等达到一定标准的电气通信事业者，接到用户或使用平台的企业提出必要信息的请求时，应共享相关信息，以缓解企业之间的数据差距。

裴珍敎议员的提案则规定，具有市场支配力的平台企业有义务向入驻企业移交并提供其所必需的交易客户信息，并在此过程中维持第三方可接入的用户界面，旨在促进互操作性。公平交易研究中心高级研究委员权永寬也在《为探索在线平台合理监管方向而进行的多元监管视角检讨》报告中指出：“除提升数字平台使用企业的数据可访问性方案外，（在韩国）实际上并未就纠正数字平台市场过度集中所导致的市场失灵这一问题展开讨论。”