[大科技公司监管何去何从]①裁判下场当选手…关键在限制自我优待

by Lee Eunjoo

Published 20 Mar.2023 06:11(KST)

Updated 24 Mar.2023 10:16(KST)

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以“KaKao服务瘫痪”为契机，掀起“监管大科技”讨论
大科技“自家业务优待”问题意识日益普及

编辑者注去年“卡卡奥大当机”事件之后，国内围绕监管大型科技平台的争论再度升温。欧洲为抑制全球大型科技平台企业的支配力，制定了作为强力事前监管手段的《数字市场法》（DMA，Digital Markets Act），将于今年5月正式实施。美国则一度就应当禁止身为“裁判”的平台亲自下场当“选手”等问题展开了激烈争论。我国针对大型科技平台企业的监管立法将朝什么方向发展，备受关注。

平台监管的核心争点之一，是如何规制平台的利益冲突问题。大型科技平台企业主要采用的商业战略，是所谓“自我优待”（self-preferencing）。这是指在运营一个让消费者与入驻商家进行交易的平台时，通过有利于自身商品销售的方式来设计市场结构。就像裁判兼任选手，或出题人亲自参加考试一样，平台利用其特有的“双重角色”（dual role）权力来优待自家服务，从而限制市场竞争。

海外关于自我优待的典型案例，是2017年受到欧洲委员会监管的“谷歌购物案”。据欧洲委员会介绍，谷歌通过修改算法，使自家比价购物服务连同图片等附加信息一起，以醒目位置出现在搜索结果中，同时减少竞争对手服务的曝光。算法调整后，竞争对手的比价购物网站在搜索结果中的排名被大幅后移至第4页左右，“竞争性比价购物经营者”的流量自然随之下降。

全球最大电子商务平台亚马逊也通过自我优待提升了自有品牌的竞争力。亚马逊在自家平台上，与其他入驻商家的商品一同销售名为“Amazon Basics”的自有品牌商品。根据美国众议院反垄断小组委员会的数字市场调查报告，尽管亚马逊直接销售的商品数量只占极少部分，但销售量却占到整体的25%至75%。外界推测，这得益于算法引导，使自有品牌商品获得了更多曝光。根据亚马逊内部文件，亚马逊内部甚至将入驻商家称为“竞争者”。亚马逊还利用通过人工智能音箱Alexa收集的客户信息，加强对自有品牌商品的推荐。

国内代表性大型科技企业“NeKao”因“自我优待”先后遭公正交易委员会制裁

在我国，被视为典型“自我优待行为”的案例，发生在Naver和Kakao身上。Naver在购物领域、Kakao在出行服务领域，均被指控利用各自平台的双重角色权力优待自家服务，从而限制市场竞争。

通过“Kakao T”开展出行服务撮合业务的Kakao Mobility，被指通过刻意将叫车订单（乘客呼叫）集中分配给子公司加盟出租车司机的方式来设计算法，从而优待自家业务并限制市场竞争。公正交易委员会认为，Kakao设计了“差别化”的算法，削弱了不得不依赖“Kakao T应用”这一平台的非加盟出租车司机在“抢单”方面的竞争力。

具体而言，自2020年4月起，Kakao运营了一套算法：司机“接单率”（司机接受的叫车订单数量）越高，就能获得越多订单。问题在于，Kakao加盟出租车司机在结构上必然能获得更多订单。Kakao Mobility为实现“无拒单”的出租车服务目标，对加盟司机实施“强制派单系统”。相反，非加盟司机则是在目的地显示后，于5秒内自行决定是否接单。由于结构性差异导致接单率不同，以接单率为核心设计的Kakao Mobility算法本身就带有浓厚的“自我优待”意图。公正交易委员会今年2月对此下达整改命令，并处以257亿韩元的罚款。

Naver同样利用搜索服务平台的竞争力来优待自家业务“Naver购物”。据公正交易委员会介绍，自2012年以来，Naver至少6次调整购物商品搜索服务的算法，意在将其开放市场Smart Store的入驻商品优先展示在上方。比如，对Smart Store入驻商家商品赋予1.5倍权重以提高排序，或在单页搜索结果中，以一定比例（15%至25%）展示自家服务的商品等，自我优待行为屡见不鲜。公正交易委员会对此作出整改措施，并命令缴纳约266亿韩元罚款。Naver不服这一处分，于2021年3月提起撤销诉讼，但首尔高等法院去年认定公正交易委员会的判断正当。

图片由联合通讯社提供

大型科技企业代表性限制竞争行为“自我优待”监管力度不一……“本国无大型科技企业”的欧洲最为严厉

随着对大型科技平台代表性限制竞争行为——“自我优待”的问题意识不断增强，全球各国竞争当局纷纷尝试加以制衡。监管意志最为强烈的，当属本国大型科技平台企业已丧失竞争力的欧洲。

作为欧洲竞争当局的欧盟委员会，将大型科技平台限制竞争的自我优待行为界定为“不公平行为”，并通过《数字市场法》（DMA）自今年5月起予以禁止。该法的核心是对达到一定规模的核心平台服务（Core Platform Service）大型科技企业实施事前监管，要求其在所有形式的内容排列上，包括展示、评级、链接（link）等，不得在法律、商业、技术层面采取有利于自身或同一企业集团的优待措施。若违反相关规定，可处以最高相当于其全球营业额10%的罚款。韩国外国语大学教授Jeong Inseok表示：“欧洲认为，仅靠事后监管已无法控制大型科技企业，因此推动强有力的事前监管，这体现了既有竞争政策范式的变化。”

在美国，关于本国平台监管方法的争论，已随着2021年6月在众议院提出并仅通过司法委员会审议的“反垄断五大配套法案”而告一段落。其中五大配套法案中的两部，涉及对自我优待的监管。《美国在线市场创新与选择法》（American Choice and Innovation Online Act）规定，对达到一定规模以上的大型科技企业而言，若其通过有利于自家服务的方式设计市场结构、歪曲搜索结果等实施自我优待行为，即属违法。对于违规行为，竞争当局可在法院批准下发布紧急停止命令。

《终结平台垄断法》（Ending Platform Monopolies Act）则更进一步。该法采取的是一种要“从根上剪除”平台企业利益冲突行为“苗头”的强力结构性路径，其核心内容是禁止平台从事可能与入驻商家构成竞争、从而引发利益冲突的业务。该法案甚至可能迫使亚马逊终止其自有品牌“Amazon Basics”的相关业务。不过，这两部法案在去年12月最终未能通过参议院。由于反垄断配套法案是在美国民主党与白宫主导下推进的，而在去年11月中期选举中，共和党时隔4年再次成为多数党，因此舆论普遍认为，这些法案事实上已处于废弃状态。

公正交易委员会通过“审查指引”明确“自我优待”……“是否立法仍在讨论中”

我国竞争当局公正交易委员会今年1月实施了《在线平台经营者滥用市场支配地位行为审查指引》，将大型科技企业代表性限制竞争行为类型之一的“自我优待”予以明文规定。该审查指引与欧洲、美国通过立法实现事前监管的方式有所不同。公正交易委员会认为，随着“平台经济”崛起，适用并执行《公平交易法》来规制这些企业愈发复杂，因此通过列明判断平台企业“市场支配地位”时应参考的要素，以及平台企业特有的限制市场竞争行为类型，以期简化事后监管。

公正交易委员会相关负责人表示：“欧洲式监管DMA，是从一开始就要禁止大型科技企业的自我优待等限制竞争行为的强力事前监管，与审查指引有所不同。审查指引只是将企业实施此类行为时，公正交易委员会在事后监管中需要考量的要素进行整理，相当于一本‘参考书’。”这意味着，与美国和欧洲的强力事前监管不同，该指引只是对在适用现行《公平交易法》规制平台企业限制竞争行为时需要考虑的内容进行了明确梳理，仅属公正交易委员会内部指引，并不具备法律效力。韩国开发研究院（KDI）规制研究中心主任Yang Yonghyeon指出：“虽然不具备正式法律效力，但由于是公正交易委员会在审查过程中重要参考的主要指导方针，法院在作出判断时也难以完全排除其影响。”

在我国，自我优待监管的立法可能性也并未完全关闭。公正交易委员会在线平台政策科今年1月成立了由经济学、法学等领域17名专家组成的“在线平台规制改善专家工作组（TF）”，目前已召开三次会议。公正交易委员会正在讨论为规制平台企业滥用垄断力量所导致的限制竞争行为，是否有必要修改现行《公平交易法》等问题。围绕是否应将公正交易委员会今年1月发布的《在线平台垄断审查指引》中所规定的平台经济限制竞争行为类型（自我优待、限制多重归属、搭售、最惠国待遇等），以及判断在线平台经营者是否为市场支配性经营者的标准（交叉网络效应、规模经济、“守门人”（gatekeeper）角色与否等）上升为法律等问题，各方意见不一。

关于立法形式的讨论也在进行中。修改《公平交易法》的主张，与制定类似“在线平台公平化法”等单行法的主张，存在尖锐对立。公正交易委员会委员长Han Ki-jeong在本月24日出席由首尔大学竞争法中心等主办的早餐座谈会时，将数字经济中的“垄断与寡头问题”列为今年公正交易委员会的核心课题之一，并表示：“关于为改善垄断与寡头问题而修改《公平交易法》的必要性及具体方向，将在审阅专家工作组的讨论结果后，对是否修法及修法方向作出判断。”

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本报道由人工智能(AI)翻译技术生成。