[大科技公司监管何去何从]②强迫“最低价保证”的滥用权力…法律“灰色地带”

by Lee Eunjoo

Published 21 Mar.2023 06:11(KST)

Updated 24 Mar.2023 09:51(KST)

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高喊“严惩滥用权力”强推“在线平台法”的公正委
政权更迭后急转向“自律监管”

近日，为改善外卖平台经营者与入驻商家之间的交易惯例而制定的自律监管方案公开。公平交易委员会强调了自律监管的成效，但也不断有意见指出，这可能导致放任平台的不公平交易行为。在国会，认为仅靠自律监管难以制衡平台企业的“欺压行为”，于是集中于监管的立法提案纷纷出台。尹锡悦政府上台后，公平交易委员会转变立场，决定通过自律监管来解决平台企业与入驻商家之间的权利不对等问题。围绕如何有效规制平台企业“欺压行为”的方法论，相关讨论再度升温。

图片由联合通讯社提供

平台典型“欺压”是强迫“最低价保证”…现行法制裁手段模糊

平台企业产生的典型“欺压”类型之一是要求“最惠待遇”（MFN：Most Favored Nation）。所谓最惠待遇，是指平台企业要求入驻经营者在服务或商品价格、交易条件等方面，至少与其他销售渠道的价格和条件相同，或对平台更为有利。例如，外卖应用程序或开放式网络商城等平台，要求入驻商家在该平台上销售的商品价格，相比其他流通渠道必须设定为“最低价”，就是典型案例。

全球性的开放式网络商城平台亚马逊也曾要求入驻经营者签订包含“最低价保证条款”的协议。由于亚马逊的这一做法，消费者很难在亚马逊以外的其他开放式网络商城以更低价格购买商品。随着对“最惠待遇”要求的批评声增多，亚马逊自行废除了该条款。2013年在欧洲接受调查时删除了相关条款，2019年又在美国修改了相关表述。

在韩国，开放式网络商城Coupang也因要求入驻经营者签订包含“最惠待遇”条款的协议而受到批评。协议中规定“销售者在使用市场平台服务销售的所有商品，其交易条件不得劣于其他销售渠道”等内容。尤其是，被Coupang规定为不能比本平台更不利的“其他销售渠道”还包括线下销售门店，因此被批评为要求过于强力的最惠待遇。最终，在去年8月公平交易委员会对包括Coupang在内的7家开放式网络商城与入驻商家之间的使用条款进行全面调查后，Coupang也通过自行删除相关条款的方式进行了自愿整改。

Interpark、Booking.com等酒店预订平台（在线旅行社，Online Travel Agency）也曾向国内酒店提出最惠待遇要求，从而引发问题。它们要求住宿企业不得以比在该平台上提供的价格、客房数量等更有利的条件，向其他在线旅行社或酒店自有网站提供。例如，如果某酒店通过A公司以10万韩元出售客房，就不得在酒店官网以及其他在线旅行社以低于10万韩元的价格出售同一客房。2021年，在公平交易委员会对相关在线旅行社的条款进行审查后，这些在线旅行社自愿整改了此类最惠待遇条款。

“既难证明市场支配地位…也难以认定滥用交易地位”

Coupang和相关在线旅行社平台企业都根据公平交易委员会的调查结果，通过删除相关内容等方式进行了“自愿整改”。然而，公平交易法专家指出，如果这些平台企业当时没有选择自愿整改，即便公平交易委员会下达整改命令，一旦企业提起行政诉讼，法院也很难予以认可。首先，很难将Coupang或Interpark等视为市场支配性经营者，因此难以以“滥用市场支配地位”进行处罚。公平交易法中也没有明文禁止“最惠待遇”约定的规定。

即便如此，要被认定为“一般不公平交易行为中的滥用交易地位（欺压行为）”也同样困难。公平交易委员会若要对企业的欺压行为进行制裁，首先必须证明该企业相较入驻经营者具有“交易地位”（即“甲方”地位），但要证明平台企业的交易地位本身就并不容易。

要证明交易地位，必须认定入驻经营者在较长一段时间内（持续性）仅与该平台进行交易（专属性）。然而在平台经济秩序下，要证明平台企业的专属性和持续性相当棘手。这是因为在平台经济中，“多归属”现象已成常态。所谓多归属，是指用户同时利用多个平台进行交易的现象。入驻经营者不仅使用Coupang，也普遍会利用Naver、11街等多个开放式网络商城。

一名公平交易委员会相关人士表示：“并非无法适用公平交易法来证明平台企业的交易地位并进行制裁”，但同时也透露，“要构成滥用交易地位，必须属于相对方经营者除滥用地位的该经营者外，无法找到其他替代交易对象的情形（专属性），而在平台经济中，要证明这种专属性存在诸多困难”。另一名公平交易委员会相关人士也解释称：“在当前情况下，平台企业并未要求入驻经营者签订长期合同，而入驻经营者则考虑到转移到其他平台的成本或网络效应，自主选择使用相关平台，因此要证明专属性和持续性十分棘手。”

6日，公平交易委员会委员长 Han Ki-jeong 出席在首尔汝矣岛中小企业中央会举行的“外卖平台自律监管方案发布会”，并作开场发言。照片=记者 Kang Jinhyeong aymsdream@

需苦思应对多归属限制、捆绑销售等平台“欺压”行为的监管方案

这种监管难题并非只出现在“最惠待遇”上。对于平台企业的“多归属限制”（平台对入驻经营者使用竞争性在线平台进行直接或间接限制）或“捆绑销售”（平台强迫入驻经营者或服务使用者与平台同时交易其他商品及服务）的行为，同样会反复出现类似问题。

若属于拥有压倒性市场占有率的市场支配性经营者，则可以适用公平交易委员会今年1月制定的《在线平台经营者滥用市场支配地位行为审查指引》。但对于难以被视为市场支配性经营者的一般平台企业的不公平行为，则难以进行有效监管。

因此，有意见认为，为了对这类“欺压行为”进行制裁，有必要进行单独立法或修改公平交易法。韩国开发研究院（Korea Development Institute）研究员Yang Yonghyeon表示：“滥用交易地位行为主要是通过《下包交易公正化法》《特许经营事业法》《大规模流通业法》等进行规制”，“对平台企业而言，也需要为规制此类不公平行为而设立专门的单独法律或条款”。

公平交易委员会也曾在前任委员长Cho Sungwook任内，于2021年1月提交《在线平台中介交易公正化法（草案）》，其中包括制定在线平台中介经营者不公平交易行为标准的内容。该草案中，对在线平台中介经营者利用其交易地位实施的不公平交易行为类型作了具体规定，并提出通过公告来确定交易上优越地位的详细判断标准。

Han Ki-jeong 公平交易委员会委员长6日出席在首尔汝矣岛国立中小企业中央会举行的“外卖平台自律监管方案发布会”，并发表开场致辞。照片=记者 Kang Jinhyeong 提供

尹政府上台后公平交易委员会急转向…强化以“自律监管”解决问题

当时，公平交易委员会曾重点考虑通过公告或新的审查指引，将判断平台企业交易地位的专属性和持续性要件，作为“补充要件”予以放宽。引入“数据持有规模”或“交易频度”等新的交易地位判断标准，是当时较为有力的方案。例如，当因与使用企业的交易而形成的数据持有规模达到一定程度时，即可视为具有交易地位。其目的在于更有效地制裁平台企业的欺压行为。

然而，随着尹锡悦政府上台，将平台监管政策基调转向“自律监管”，公平交易委员会的政策方向也急剧变化。与前政府推进的方向不同，公平交易委员会现已明确，将通过“自律监管”来解决权利不对等问题。其要点在于，由利益相关方事先就纳入入驻合同的内容达成一致等方式，使平台企业的一方单方面“欺压行为”在市场内部得到自我规制。公平交易委员会委员长Han Ki‑jeong在公开场合明确表示，对于大型科技平台企业的垄断问题，正在研究立法可能性，但对于权利不对等问题，将通过自律监管加以解决。

本月6日，在外卖应用领域，已经制定出为改善平台经营者与入驻商家之间交易惯例的自律监管方案。外卖的民族、Yogiyo等平台经营者与小商工人团体经过协商，决定在外卖平台入驻条款（合同）的必填事项中加入“搜索结果展示顺序决定标准”“手续费和广告费适用方式”等内容。不过，舆论不断指出，仅靠自律监管存在局限。韩国法制研究院研究员Kim Yunjung指出：“一旦未参与自律监管方案的企业发生不公平行为，将很难进行干预。”

在公平交易委员会内外，也有观点认为，仅依赖企业的善意难以实现对欺压行为的有效自我净化。公平交易委员会一名工作人员表示：“自律监管是根据政府基调作出的选择，但是否真正具有实效性，还有待观察。”一名国会相关人士则称：“直到前届政府为止，公平交易委员会还以制衡欺压行为为目标，反复数百次游说国会通过《在线平台法》，如今却随着政权更迭而量身定制地改变立场，令人惋惜。”

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本报道由人工智能(AI)翻译技术生成。