[如何监管大型科技企业]④“需慎重考虑修订韩国式公平交易法与制定特别法”

by Lee Eunjoo

Published 23 Mar.2023 06:10(KST)

Updated 24 Mar.2023 09:03(KST)

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“欧洲DMA是过于强力的事前监管
大幅降低竞争当局举证负担的方法”
欧洲“强力监管” 美国“国会闯关失败”
韩国需思考适合本国的定制化监管

目前，主要国家普遍认为，现行竞争法（公平交易法）难以解决在线平台企业的垄断和不公平问题。核心担忧在于，若任其发展，将固化为由极少数大型科技平台企业主导的垄断市场。在韩国，关于有必要重构平台监管体系的共识也已在一定程度上形成。但多数专家一致认为，不能效仿欧洲，通过引入强力的“事前监管”来快速干预市场。他们指出，应当考虑到欧洲未能培育本国本土大型科技企业这一政治背景。

欧洲《数字市场法》是“强力事前监管”……减轻竞争当局举证负担促成“快速市场干预”

图片由联合新闻网提供

最早将对平台企业垄断和不公平监管的危机意识付诸实施的是欧洲。欧洲式做法的核心在于全面转向“事前监管”。若说事后监管是由当局承担对法律所列违法事实的举证责任，并通过法院判决来处理，那么事前监管的特点则在于，将相当一部分举证责任转移到企业一方。由于事前对构成问题的禁止行为作了具体规定，企业若要避免制裁，就必须证明当局适用监管存在错误。

将于今年5月施行的欧盟《数字市场法》（DMA）事先圈定了受监管企业（“守门人”），并对其引入了义务和禁止性规定。其宗旨在于最大限度地消除在竞争法框架下围绕市场支配地位、市场界定等问题与企业反复争执、导致时间被严重拖延的状况。由于采取的是“当然违法”（只要实施特定行为即构成违法）的立法思路，因此能够显著提升监管适用速度。

这体现出通过快速执行监管来干预市场的意图。欧盟竞争当局自2010年起便早早尝试对谷歌等实施反垄断制裁，但企业不服而提起诉讼，从而导致直至作出最终结论为止耗时过长。美国同样曾在2021年于众议院提出包含类似事前监管方式的“反垄断综合法案”，但最终未能在众议院获得通过，其中不乏共和党议员反对“不得妨碍谷歌、苹果等本国平台企业的成长性”的影响。

韩国多数公平交易法专家反对欧洲式 DMA……称将抑制本土平台成长

韩国公平交易法领域多数专家认为，考虑到欧洲的政治特殊性而制定的《数字市场法》以及美国式反垄断综合法案等强力事前监管，不宜在韩国照搬引入。韩国目前有Naver、Kakao、Coupang等本土平台在运营，专家担忧，如果像DMA那样引入“全面事前监管”，事先将这些企业一并确定为统一的监管对象，可能导致在与全球企业竞争中出现逆转。

Hankuk University of Foreign Studies教授 Jung Inseok 表示：“应当看到欧洲是以促进本国企业成长为目的而引入《数字市场法》的立法背景。国内企业Naver和Kakao在市场中是否已是绝对强者本身就很模糊，在这种情况下引入阻碍本国企业成长的事前监管并不合理。”他判断，韩国也难以将当前状况视为由特定平台完全垄断数字市场。

不过，也有不少观点认为，无论采取何种方式，都有必要顺应平台经济的变化，构建新的监管体系。韩国开发研究院（KDI）研究员 Yang Yonghyeon 表示：“现行公平交易法难以涵盖的平台经济问题确实存在，现在正是需要寻找解决路径的时间点。”据此，公平交易委员会在线平台政策科今年1月成立了由经济学、法学专家17人组成的“在线平台规制完善专家工作组（TF）”，并已召开三次会议，正在讨论通过修改现行公平交易法或制定特别法等方案。

公平交易委员会在“在线平台规制完善专家TF”中讨论中……涉及修改公平交易法等议题

在工作组内部，围绕公平交易委员会今年1月发布的《在线平台垄断审查指引》中所规定的平台经济限制竞争行为类型（自我优待、限制多归属使用、搭售、最惠国待遇等），以及将在线平台经营者是否构成市场支配性经营者的判断标准（交叉网络效应、规模经济、是否发挥“守门人”角色等）上升为法律层级等问题，展开了多种讨论。其意图在于，不让相关内容停留在审查指引层面，而是提升至法律层面，以便于对数字平台实施事后监管。也就是说，希望在公平交易委员会对大型科技企业实施事后监管的过程中，更为便利地证明其市场支配力或限制竞争性。为此，正在并行讨论应当通过“修改公平交易法”，还是采取类似“在线平台法”这样的特别立法形式。

也有意见认为，如果要实现具有实效性的监管，仅停留在强化事后监管层面还远远不够。韩国法制研究院研究委员 Kim Yunjung 表示：“有必要实现举证责任的转移。当前，为了证明平台企业滥用市场支配地位等问题，从市场界定到是否具有限制竞争性等，每一个环节都需要由公平交易委员会逐一举证，而企业再逐项反驳，在这一过程中耗费了过长时间，导致市场垄断不断加剧。虽然不必像《数字市场法》那样强度过高，但有必要在公平交易法中新增针对需要特别监管的平台经营者的规定，并考虑将举证责任转移给经营者。”她同时补充称：“仅仅通过将审查指引法制化、提升其法律地位来强化事后监管，仍然是不够的。”

不过，也有相反观点认为，即便依据现行公平交易法，也足以对大型科技企业实施充分制裁。教授 Joo Jinyeol 表示：“仅凭现行公平交易法，就足以在韩国平台企业滥用市场支配力或进行不公平交易时对其实施充分制裁。至于是否具有市场支配力、是否存在限制竞争性等问题，应由监管当局承担相应的举证责任。”平台业界一位相关人士也表示：“与美国不同，韩国是一个竞争实际存在的市场。例如在电子商务领域，目前仍谈不上某一企业的市场占有率绝对领先，竞争依然十分激烈。在支配力本身难以维持的结构下进一步强化监管，反而会损害市场竞争。”

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