[对谈=亚洲经济 丁在亨 经济金融编辑，整理=李恩珠 记者] 公平交易委员会于本月12日表示，将施行《针对线上平台经营者滥用市场支配地位行为的审查指引》。该审查指引是基于迄今为止在线上平台领域累积的执法案例，对现行《公平交易法》中规定的审查标准进行具体化的一种“指南”。今后在事后规制大型科技平台企业滥用市场支配力时，将参考指引中明示的标准，梳理和界定问题行为。
审查指引将平台企业具有代表性的限制竞争疑虑行为类型概括为四类：“自我优待”（在自家线上平台上，相较竞争经营者的商品、服务，对自家商品或服务给予直接或间接优待）“绑售”（强制线上平台服务与其他商品或服务一并交易）“限制多归属”（妨碍自家线上平台用户使用竞争线上平台）“要求最惠待遇”（要求将自家线上平台上的交易条件，至少与其他流通渠道同等或更为有利地适用）。
随着审查指引的制定与实施，线上平台业界纷纷表达忧虑之声。有人担心，对“Ne·Ca·Ra·Ku·Bae”等国内大型科技企业的监管之网进一步收紧，可能抑制本土平台的成长。然而，韩国外国语大学经济学系教授 Jung Inseok 则断言，公平交易委员会的审查指引仅是为事后规制提供的一种“指南”而已。与欧洲为抑制全球大型科技平台滥用支配力而以事前规制方式推进的《数字市场法》（DMA，Digital Markets Act）相比，该指引不过是为顺畅实施事后规制提供的参考书。
Jung 教授在《韩国产业组织研究》第30卷第4号上发表了题为《数字平台的规制治理》的论文，在竞争法学界引发关注。他在论文中指出，像欧洲那样强化事前规制“为时尚早”，反而应当制定新的《线上平台公正化法》（简称“Onple法”），对谷歌、苹果等全球大型科技平台实施事前规制。他解释称，应当摆脱仅局限于开放式网络商城等有限领域的规制讨论，将其适用于搜索引擎、社交网络服务（SNS）、云计算等整体平台市场。Jung 教授主张，类似欧洲《数字市场法》那样强有力的事前规制，应当仅限于谷歌、苹果等全球大型科技企业，而对 Naver、Kakao 等国内大型科技企业，则可以通过近期发布的审查指引实施事后规制。
- 公平交易委员会制定《针对线上平台经营者滥用市场支配地位行为的审查指引》，并决定自12日起施行。您如何评价？
▲我认为审查指引本身并没有特别重大的意义。并不认为公平交易委员会在平台竞争政策的范式和方法上发生了变化。可以理解为，是为了今后提升公平交易委员会判断的可预见性而提出的。
- 审查指引将具有竞争限制疑虑的平台具体行为类型，明确列举为限制多归属（multi-homing）、要求最惠待遇（MFN：Most Favored Nation）、自我优待（self-preferencing）、绑售。今后如果大型科技平台出现这些问题行为，就可以认定其滥用市场支配地位，进而处以罚款或下达整改命令，不是吗？
▲这是在强调，将以这些事项为重点来判断竞争限制性。虽然提出了具有代表性的四类行为，但这并非是说，只要实施这些行为就一律被认定为违法的事前规制。自我优待或绑售等行为本身不能直接视为违法。反而也存在平台自我优待有助于提升福利或促进竞争的情况。指引中反复强调“示例”，正是出于这一点。并不是说一旦出现这些行为就立即违法，而是会综合考虑这些行为发生时的多种要素来进行判断。
- 我理解为，一旦公平交易委员会把某些行为作为“示例”列出，基本就是打算予以制裁。
▲并不是说一旦存在这些行为就一律处罚，而是在竞争受到限制的情况下才会处罚。这意味着在事后针对某一具体事件发生时再作出判断。审查指引应当被视为用于事后规制的指南，这一点与欧洲式的做法存在差异。
欧洲通过制定并实施《数字市场法》（DMA）等新法律，正在推进强力的事前规制。欧洲认为，单靠事后规制已经无法再牵制大型科技平台了。因为程序耗时过长，被调查企业通过聘用聪明能干的律师，以复杂的逻辑进行防御，导致竞争当局难以胜诉。正因为再也无法仅靠事后规制来管控大型科技企业，所以才制定了强有力的事前规制。这是对既有竞争政策范式和监管路径的一种转变。
- 您的意思是，公平交易委员会的平台审查指引与欧洲式做法存在差异？
▲是的。欧洲已经处在被他国大型科技平台企业支配的局面之下，也就是所谓的 GAFA（Google、Amazon、Facebook、Apple），这些都是美国企业。比如，在搜索引擎市场，谷歌的占有率达到95%。这与我国的情况不同。因此，欧洲产生了必须牵制全球大型科技企业、培育本国“国家冠军企业”的强烈问题意识。相反，在我国，对于是否有必要像欧洲那样大幅强化规制，仍存在反对意见。当然，简单地以“要不要加强规制”这种二元对立的方式来讨论问题，并不妥当。
- 那么，仅凭公平交易委员会的平台审查指引，规制就足够了吗？
▲我认为该指引本身是有意义的。有人可能把此次审查指引解读为公平交易委员会有意强化平台规制的“信号”，但事实并非如此。公平交易委员会只是为了提高可预见性而提出了一套指南。借此次指南之机，究竟会不会真正加强规制，还需要继续观察。也有可能制定了指引，却在执行上力度不大。那样的话，就很难称之为强力规制。
- 仔细研读审查指引，可以看出公平交易委员会对平台问题进行了大量思考与研究，并在其中体现了研究成果。从我国现实来看，这是不是已经是最优解？
▲不过，制定指引并不意味着公平交易委员会放弃推进《线上平台公正化法》（Onple法）。那是另一回事。从某种意义上看，Onple法与欧洲《数字市场法》的路径大致相似，具有事前规制的性质。在此次审查指引之外，公平交易委员会是否还应引入事前规制，将成为新的讨论议题。
- 您在论文中指出，文在寅政府时期推动的 Onple法，相较于《数字市场法》而言略显枝节琐碎。如果说《数字市场法》试图把握平台企业的特殊性进行规制，那么在我国的立法中，只集中体现了平台与入驻经营者之间“甲乙关系”的内容。
▲Onple法最初版本给人的感觉确实如此，反映了以开放式网络商城为中心的思维方式。此后，国会议员们又提出了多个版本，但起点仍限定在流通领域。问题意识在于，现行法律可以规制新世界、乐天等大型流通企业的“滥用优势地位”，却难以覆盖开放式网络商城，存在规制空白。
而在欧洲等国家，切入方式有所不同。与其说聚焦流通问题，不如说更关注搜索引擎、移动应用商店、基于数据的云计算等领域中大型科技企业支配力急剧增强的态势。开放式网络商城只是整个领域的一部分，但我国的 Onple法并非如此。如果要围绕 Onple法新设一种事前规制，我认为应当与现在的模式不同。可以像《数字市场法》那样引入强力事前规制，但主要目标应仅限于“全球大型科技企业”，这是我的主张。
- 如果只规制全球大型科技企业，而不规制国内大型科技企业，可能会引发公平性争议。比如，世界贸易组织（WTO）可能会指出对外国企业的歧视问题。
▲在开放式网络商城、搜索市场等领域，所谓的“Ne·Ca·Ko”（Naver、Kakao）等国内大型科技企业拥有更高的市场占有率。但在移动领域的其他细分市场，全球大型科技企业的支配力已经很强。即便是开放式网络商城，也很难下定论。之所以目前我国情况如此，只是因为亚马逊尚未正式大举进军韩国市场。据我所知，在日本和澳大利亚，亚马逊正在快速提升市场占有率。以 Coupang 为例，其在极短时间内实现了高速成长。开放式网络商城市场应被视为一种“只要大企业以资本为武器杀入，格局就能迅速改变”的领域。如果亚马逊凭借压倒性的技术实力和资金实力进入，份额还会不断扩大。
- 这种观点会不会过于偏向保护本国产业？
▲我认为应当从欧洲案例中汲取教训。当前欧洲市场大多被美国大型科技平台所支配，几乎没有出现欧洲本土的“冠军企业”。《经济学人》杂志的文章中就有“如今再强力规制也为时已晚”的说法，认为已难以扭转局面。在欧洲，要想逆转局势并不容易。我国情况不同，但至少要提前做好准备。我们并不希望韩国变成第二个欧洲。所谓“阻止全球大型科技企业进入本国市场”的说法，并非我的本意。相反，如果其进入国内市场，可以对本土企业形成一定刺激，成为本土企业成长的契机。只是需要适度加以管控，使全球大型科技企业在给予国内企业刺激的同时，又不至于将其挤垮。
之所以可以把欧洲《数字市场法》视为竞争当局范式的变化，是因为它重新引入了几乎已被废弃的“当然违法”（只要实施特定行为就一律违法）思路。过去一段时间，欧洲一直摒弃当然违法式判断，转而主张应当细致考察行为的最终效果后再进行规制，而现在又回到了旧路。这说明欧洲的危机感之强烈。因此，我主张我国也应在变成“第二个欧洲”之前提前做好准备。如果在韩国引入类似欧洲的事前规制，主要目标很可能会是谷歌或苹果。亚马逊尚未在我国进行有意义的布局。即便只是先把这种法律制定出来，也可以成为一种“安全装置”。但该规制目标绝不能是“Ne·Ca·Ko”。必须看到欧洲引入《数字市场法》的背景，是为了培育本国企业。再者，“Ne·Ca·Ko”在数字市场中是否已是绝对强者，其实也并不明确。引入会束缚本土企业成长的事前规制，并不恰当。
- 在 Naver 上搜索商品时，入驻 Naver购物的商家往往被优先展示。这是典型的自家业务优待行为。对于这种利用算法偏袒自家业务的做法，您怎么看？能通过事后规制加以牵制吗？
▲如果公平交易委员会要实施事后规制，就必须作出判断。必须事先弄清楚算法是什么、如何运行。可以理解为，公平交易委员会正在非常努力地针对谷歌、Naver 等对象，为实施事后规制作准备。因此，要求其进一步强化事后规制是可以的。但我再次强调，反对将欧洲为牵制全球大型科技平台而制定的事前规制逻辑，直接套用到“Ne·Ca·Ko”身上。
- 对于审查指引中列举的自我优待、绑售、限制多归属、要求最惠待遇等限制竞争行为，是否也可以通过事前规制的方式预先加以禁止？
▲经济学家们正在从理论上分析平台企业自我优待、绑售等行为的影响。对于平台企业的自家业务优待行为，经济学界认为利弊兼具，因为从消费者角度看，也可能产生积极效果。比如，在由 Spotify 支配的音乐市场中，Apple Music 进入后如果优待自家业务，也可能在一定程度上促进竞争。是否禁止 Apple Music 的自我优待，反而能成为促进竞争的规制手段，这一点有待进一步研究。
- 尹锡悦政府曾表示，有必要对平台企业引入“自律规制”。您认为自律规制能成为解决方案吗？
▲如果规制的目标是防止平台企业滥用市场支配力，那么“各自看着办”的自律规制原则并不合适。但如果目的是牵制平台对用户施加权力的结构，则可以将自律规制视为一种手段。平台凭借数字技术，在其所创造的空间中扮演着监管者与组织者的角色。为了保护用户，各相关方可以聚在一起讨论，制定一种“行为准则”（code of conduct）。如果将针对危害性商品交易、诈骗、评价操纵等行为的自律防范机制视为自律规制，那么我对此持积极态度。
- 您主张只对全球大型科技平台实施事前规制。那么，规制标准是否可以按销售额或规模来界定？
▲具体标准有待今后进一步研究。应尽量缩小规制对象范围，同时将规制强度设计得足够高，使其仅适用于谷歌、苹果等全球大型科技企业。
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