光州民用与军用机场整合迁建…“捐赠换划拨”模式会被调整吗

光州光山区第1战斗飞行团的飞行员结束战斗机飞行训练后正在着陆。 第1战斗飞行团提供

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长期停滞不前的光州民用·军用机场统合迁建问题，最终似乎将移交给中央政府来处理。有人评价称，这是在当事方光州市、全罗南道、务安郡之间多年纠葛、原地踏步的局面上，终于迈出了一步的积极变化，但如何化解此前剑拔弩张的争议焦点，今后仍将是待解课题。

◇对上升为国家层面处理的期待

总统 Lee Jaemyung 25日在国立亚洲文化殿堂与光州市民、全罗南道道民举行市政厅会议，正式宣布为解决光州民用·军用机场统合迁建问题，将在总统办公室下设立“六方工作小组（TF）”。

六方工作小组将由光州市、全罗南道、务安郡以及国防部、国土交通部、企划财政部等3个地方自治团体和3个中央政府部门共同参与。这意味着，过去仅由光州市、全罗南道、务安郡三方角力的“光州民用·军用机场统合迁建问题”，今后将由国家层面直接介入审视。此外，总统就“光州民用·军用机场统合迁建问题”宣布国家参与，也被解读为将重新检视一直以来在水面下成为地方政府间矛盾焦点的“捐赠换让受”方式。

◇有望化解项目不稳定性？

光州军用机场迁建项目内容包括：在迁建地区新建一座面积15.3平方公里的新机场，并开发面积8.2平方公里的现有机场用地。项目主要通过依据既有《军用机场迁建及支援特别法》的“捐赠换让受”方式推进。

“捐赠换让受”方式（向国家捐赠代替设施者，可受让已废止用途的不动产，以此迁移国有设施的项目方式）的问题核心在于：军用机场迁建后，通过在开发限制区（原址用地）内开发所产生的预售收益来建设迁建设施；若项目总费用超过开发收益，则由光州市财政予以补足，这是该方式的要点所在。

按“捐赠换让受”方式推进时，项目预计总规模约为5至10万亿韩元。问题在于，围绕项目不确定性所产生的风险相当巨大。

光州市在军用机场迁建时向务安郡承诺的迁建项目费用约为1万亿韩元。其中4,508亿韩元由机场用地开发收益承担，其余部分由光州市自有财源筹措。该结构重点在于新城建设、噪音缓冲区的划定与居住迁移支援、公共机构迁移与引进等，以提升当地居民生活质量为目标。

但在开发限制区开发的情况下，必须至少包含50%以上的公共持股才有可能推进，即便通过组建项目融资来筹集资金，最终仍会产生由光州市提供担保的风险。

在当前建筑景气跌至谷底的情况下，一旦开发后出现滞销等情况，或将产生类似或有债务的风险，而这部分风险有可能完全由光州市承担。

从光州市一年预算规模等因素来看，这一问题足以对其财政健全性构成严重威胁。尤其是以今年为基准，光州市地方债规模达2兆700亿韩元，为全国最高水平之一，在财政效率本就偏低的情况下，更加令人担忧。光州市在2020—2024年5年间，仅因发行地方债所支付的利息就高达约1,195亿韩元。

光州市这种财政不稳定性，连同噪音问题等因素，一直是务安郡持续强烈反对军用机场迁建的主要依据之一。据悉，光州市内部对于“捐赠换让受”方式也一直存在较大担忧。可以说双方都对现状颇感不满。

在当天与总统的问答环节中，务安郡守 Kim San 也再次就“（关于光州市承诺向务安提供1万亿韩元支援）那番话我不相信”表明立场，未有任何退让。

25日，总统 Lee Jaemyung 出席在光州广域市国立亚洲文化殿堂举行的“光州市民、全罗南道居民市政厅会议”，与与会者就当地热点议题进行讨论。总统府通信摄影记者团供图

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◇替代方案何在

2023年12月17日，光州市与全罗南道就光州军用·民用机场迁建推进事宜发表联合声明，表示“若军用机场迁建取得实质性进展，将把民用机场迁至务安国际机场”。

但在务安郡的强烈反对下，此后再无进一步进展。

部分舆论一直主张，围绕军用机场迁建所伴随的开发项目，应组建特定目的公司（SPC），以保障务安郡参与并优先向其提供处置收益。这被视为既可化解务安郡不安情绪，又可谋求项目稳定性的一种“出口战略”。

总统 Lee 也在当天表示：“政府需要部分承担财政负担，并设计出良好的担保方式。若在组建特定目的公司时，将优先处置取得权设计为由务安郡持有即可”，以此对相关提议予以呼应。

要推动上述政策变化，就不得不对军用机场迁建特别法中规定的“捐赠换让受方式”等部分条款进行调整。

舆论普遍认为，若不通过修改相关法律，事实上将项目转为国家工程，并朝着最大限度减少地方自治团体在经济和行政方面损失的方向前进，将难以说服光州市、全罗南道和务安郡。

在国家已表态将介入军用机场迁建问题的同时，又尚未就彻底转型作出具体化安排，这也被视为 Lee Jaemyung 政府面临的另一项课题。

就此，一名地方自治团体相关人士表示：“军用机场迁建问题并非单纯的地区间矛盾，而是源于政治与行政交织的复杂问题。由于各地区所处环境和状况不同，要弥合分歧，就必须努力汇聚分散的舆论。从如何修正‘捐赠换让受方式’等问题入手，都需要展开激烈讨论。”

另一方面，随着总统 Lee Jaemyung 决定在总统办公室内运营六方工作小组，推动将光州军用·民用机场统合迁至务安机场，光州市、全罗南道和务安郡也开始着手制定具体的执行方案。

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