上部用地开发收益弥补成本，项目可行性成关键
首尔境内国家铁路地下化项目费用估算达32万亿
“应放宽建筑物限制和容积率以引导民间参与”
今年1月《关于铁路地下化及铁路用地综合开发的特别法》制定后，铁路地下化的制度基础已经建立，但预计需要巨额项目资金。在没有追加中央财政支持的情况下，只能通过铁路用地开发项目来弥补成本。有意见指出，如果地方自治团体判断项目缺乏足够的经济性，将难以获得居民支持，因此必须慎重决定是否推进。
26日，国会立法调查处在《议题与论点——仅凭铁路地下化项目特别法仍显不足》报告中表示：“虽然通过铁路地下化综合开发法已经奠定了制度基础，但铁路地下化项目不仅要考虑法律因素，还必须综合考虑财政、技术、环境和社会等因素。”
铁路地下化综合开发法规定，为推进综合开发应制定并实施各类规划。项目对象为根据铁路地下化综合开发总体规划公告的线路，范围包括高速铁路和普通铁路（不含城市铁路）。该法将同时实施铁路地下化和铁路用地开发项目定义为“铁路地下化综合开发”。所谓铁路用地开发项目，是指公共住房项目、城市开发项目、车站周边开发项目等。
实施铁路地下化综合开发所需费用由项目实施主体承担，铁路地下化所需费用原则上通过铁路用地开发项目产生的收益来弥补。若将地上铁路用地作为出资划拨给项目实施主体，实施主体可以该用地为担保发行债券，或通过地方自治团体财政支持等方式在地下建设铁路。项目实施主体则通过向民间出售地上土地，或对铁路用地及其毗邻地区进行高密度复合开发，将其分割出售为住宅、商业、办公等用途。
国土交通部在今年1月的民生座谈会上，将铁路地下化作为“交通领域三大创新战略”之一提出并公布了推进计划。随后在今年3月，面向全国启动了包含地下化线路、上部开发构想以及铁路网络重组等内容的综合规划编制工作。国土交通部计划从地方自治团体提出的项目中，选定完整度较高的区段作为先导项目。
要开发因铁路地下化而产生的地上用地，必须建设新的基础设施，因此需要投入巨额项目资金。以首尔市为例，对市内国家铁路区段71.6公里的地下化项目费用估算为32.6万亿韩元。釜山市对华明—釜山站19.3公里区段工程费用估算为8.3万亿韩元，大邱市对京釜线预计项目费用估算为8.1万亿韩元。
由于铁路地下化费用必须通过上部用地开发收益来弥补，因此确保上部用地开发的项目经济性至关重要。近期施工成本上升，未来项目总费用可能增加，对于上部用地商业设施能否获得充足需求也存在担忧。铁路地下化综合开发法除国有财产出资外，并未包含国家层面的财政支持方案。
国会立法调查处立法调查官 Gu Seju 表示：“如果推进经济性不足的综合开发项目，将难以获得当地居民的支持，还可能忽视社会、经济成本，给当地居民带来持续负担”，“若判断项目经济性明显不足，地方自治团体就应当缩小项目规模或不予实施。”
由于大部分铁路用地呈狭长线性形态，往往不适合单独开发。地方自治团体应当将铁路用地附近地区一并纳入，制定上部空间的具体利用方案，并将其反映在基本规划中。Gu 调查官表示：“还应研究通过放宽作为铁路地下化综合开发法特例规定的建筑物建造限制、容积率和建筑覆盖率限制以及减免各类负担金等方式，来引导民间企业参与的方案。”
有必要改进投资评估体系，以便更清晰地反映铁路地下化综合开发项目的效果。铁路地下化综合开发项目并非预备可行性研究对象。预备可行性研究的对象是总项目费用在500亿韩元以上、国家财政支持规模在300亿韩元以上的新项目。铁路用地属于国有财产，可视为一种间接财政支持形式，有舆论认为，应将其用于实现公共利益。
Gu 调查官指出：“当地方自治团体向项目实施主体提供补助时，根据《地方财政法》需要开展可行性研究，此时不仅要审查经济可行性，还应评估上部用地开发收益、消除地区间割裂、改善老旧环境等社会和环境影响。”
与新建铁路相比，铁路地下化在技术上需要考虑的因素更多。施工必须在不影响既有线路运行的前提下，兼顾线路下方地质结构和地下构筑物等因素。由于在城市地区实施铁路线路工程可能引发周边地区交通拥堵、居民不便等问题，因此有意见认为必须开展周密的事前调查。同时，如何设计各线路的基本规划，使项目经济性与公共性实现平衡，也被视为一项重要课题。
Gu 调查官表示：“如果过度追求项目经济性，可能会牺牲居民生活质量、环境保护以及对社会弱势群体的关照”，“还需要研究如何从虽享受综合开发项目带来的利益、但并未直接参与项目的周边地区土地所有者处，适度回收开发收益的方案。”
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