[外籍劳工悬崖]已漂流20年却仍无统筹机构的移民政策

by Lee Hyunwoo

by Kim Jinsun

Published 15 Sep.2024 07:00(KST)

Updated 20 Sep.2024 15:20(KST)

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②再燃移民厅设立讨论
地方政府争相争取移民厅落户
“以法务部下属机构层级无法统筹”

编者按自2004年8月首批92名菲律宾劳动者入境以来启动的外国人劳动者（以下简称“外劳”）雇用许可制，今年迎来实施20周年。截至去年年底，外劳人数已达92万人，20年间激增1万倍。外劳在填补本国人敬而远之的“3D行业”劳动力缺口方面发挥了作用，考虑到少子化、高龄化趋势进一步加快，今后对外劳的需求将大幅增加。然而，外劳却被签证壁垒所阻，尚未成长为熟练工就被遣返，或转为非法滞留者，形成恶性循环。这与因少子化导致人口开始减少的日本等周边国家纷纷放宽移民门槛、积极引导外劳定居的情况形成鲜明对比。在未来各国之间势必展开外劳争夺战的形势下，韩国却连统筹移民政策的“控制塔”都尚未建立，非法滞留者数量却在快速增加。本文梳理韩国外劳与移民政策的现状，并探讨为实现可持续增长和确保劳动年龄人口所需的理想政策方向。

随着第21届国会会期结束，曾自动废弃的移民厅设立讨论再度被点燃。地方自治团体为追求经济效应，纷纷投入移民厅选址争夺战。但关于如何赋予移民厅在整体外劳与移民政策上的控制塔角色，以及如何设计具体运行方案等中央政府层面的讨论，却迟迟未能取得进展。专家警告称，如果仍按既有方案，将移民厅作为法务部下属的外局来设立，将难以解决多个部门错综复杂交织在一起所造成的政策混乱。

再度升温的移民厅设立讨论……原地踏步20年

今年2月提交国会、却因5月第21届国会会期结束而被废弃的《出入境·移民管理厅》设立法案，随着第22届国会开幕，再次浮出水面。全国各地方自治团体在法案通过之前就以争取移民厅落户为目标展开角逐。除曾在法案提出后表明申办意向的京畿道各市、郡外，忠清南·北道、庆尚北道、全罗南道等各地方自治团体也纷纷抢先表态，希望承接移民厅。其判断是，一旦移民厅入驻，将通过带动就业等方式，有利于当地经济。

但关于将移民厅划归哪个主管部门才能避免政策混乱，以及如何设计具体的运营方案等问题，在中央政府层面几乎看不到深入讨论。政界则倾向于先原样通过上届国会时被废弃的出入境·移民管理厅设立法案，表现出急于先完成移民厅设立本身的态度。

出入境·移民管理厅设立法案的主要内容，是先将移民厅作为法务部下属外局来设立，再将法务部的出入境业务移交至移民厅，以此构建控制塔。之后的目标，是根据外劳的签证类型，把目前分散在多个部门的人力管理全部整合到移民厅。

目前，仅外劳管理部门就有法务部、雇佣劳动部、农业林业畜产食品部、海洋水产部等4个。根据国会预算政策处资料，对以专业人力外国人签证E1至E7入境的外劳，由法务部负责管理；持非专业人力E-9签证和特例雇用许可制H-2签证入境的外劳，则由雇佣劳动部管理。除此之外，主要投入农业领域的季节性劳动者（C-4、E-8）签证人员由农业林业畜产食品部负责管理，作为远洋渔船等船员投入的船员就业（E-10）签证人员则由海洋水产部管理。

“仅在法务部下增设一个组织无法解决问题……需要能主导政策协调的力量”

这一方案最初是法务部于2004年推动，失败后已搁置讨论20年，直到国民力量党代表Han Donghun在担任法务部长期间的2022年表示，将把设立方案作为重点课题加以审议，相关讨论才正式启动。如果今年2月被自动废弃的法案原样重新提交并通过，移民厅极有可能按既有草案，作为法务部下属外局来设立。

但如果移民厅以法务部外局组织的形式起步，能否高效管理并解决牵涉多个部门业务的外劳问题，仍是未知数。由于各部门分别对其所负责的人力进行单独管理，极易出现项目重复、管理盲区，而要推进联动项目则更为困难。

学界也担忧，如果按现行法案构成移民厅，甚至连掌握外劳管理实况都将十分困难。有舆论指出，要对各部门杂乱推进的政策进行统一，并减少重复项目和管理盲区，就需要一个能够更全面主导政策的组织。

移民政策专家、首尔大学社会发展研究所博士Jung Giseon在接受本报记者电话采访时表示：“法务部本身是负责签证管理的规制机构，而移民政策并不仅限于签证管理业务。教育部、保健福祉部、女性家庭部、文化体育观光部等，严格来说都属于相关部门。在性质完全不同的各部门各自推行政策的情况下，仅以法务部下属外局组织的层级，很难发挥协调作用。”他接着建议：“在连外劳人力需求的掌握都各不相同的情况下，要实现政策一体化，至少应将其设为总统或国务总理直属机构。”他指出，如果不这样做，即便设立移民厅，也难以真正成为控制塔。

“为外国人移居劳动者人权而行动”团体代表Seok Wonjeong也表示：“移民厅设立问题并非简单的出入境问题，而是要从中长期角度，将外劳作为韩国社会一员予以接纳并帮助其扎根，同时把他们作为解决人口问题的备选方案之一来加以引导的重大课题。”Seok代表建议称：“移民政策不仅要统筹各产业领域的人力供需，还必须能够总揽社会融合和福利等多项议题，从这一点看，其职能应比法务部的出入境管理更接近行政安全部的角色。”