[热点分析]国民养老金改革走向何方…收入替代率43% vs 45%，还有“新旧养老金分离”主张

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随着国民养老金改革课题被移交至第22届国会，要求在此基础上更为缜密地检视迄今讨论过的多种改革情景，选择最适合韩国现实的模式的呼声日益高涨。

根据16日国民养老金财政推计专业委员会第五次财政推计结果，从2041年起国民养老金将转为赤字，至2055年国民养老金基金将告枯竭。与5年前的财政推计相比，枯竭时间提前了2年，转为赤字的时间也提前了1年。财政推计专业委员会表示，虽根据人口预测和经济变量设计了6种情景，但基金枯竭时间并未发生变化。

因此，如要在2055年之后仍能稳定领取国民养老金，各界普遍认为现行的国民养老金结构绝不能维持原状。不过，围绕如何确保养老金的稳定性，意见则出现了尖锐分歧。

在第21届国会中，养老金改革特别委员会的朝野协商最终也告流产。朝野就将参保人缴纳的保险费率从9%上调至13%达成了共识，但在为实现财政稳定仅能将所得替代率提高到43%的国民力量党，与主张为保障老年收入至少应提高到45%的共同民主党之间，始终未能缩小分歧。

此前，国会养老金特委下属的公众讨论委员会选定的议题审议团——500名市民，于上月最终选择了“多缴（将保险费率提高至13%）但照旧领取（维持40%的所得替代率）”这一选项，但政府以担忧财政稳定性为由，事实上表明了反对立场。

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围绕养老金改革最具代表性的立场差异，可从国会养老金特委下属公众讨论委员会向市民审议团所提出的两种选项中窥见。一方是重视养老金财政可持续性的“财政稳定论”，另一方是将老年收入保障置于优先地位的“强化收入保障论”。双方立场虽不同，但在一点上看法一致：既然现行9%的保险费率已无法维持，至少也要进行一定程度的保险费率上调等“参数改革”。考虑到结构性改革需要长期讨论，先通过调整参数来争取时间的思路已成共识。

分歧出现在应将所得替代率提高到何种水平。在审议讨论中提出的“多缴多领”（将保险费率从9%提高到13%，同时将所得替代率从40%提高到50%）方案，代表了收入保障派的逻辑，他们认为目前预期的财政忧虑被夸大了。其前提是，若国家积极应对低生育率和人口老龄化，2055年时基金未必会枯竭。他们主张，通过提高所得替代率可减少老年贫困，同时也有助于在高度老龄化的未来促进内需活性化。

收入保障派认为，即便国民养老金基金枯竭，也完全可以通过投入国家财政加以解决。即在国民养老金耗尽后，采取当年所需支出由当年保险费和国家财政补助来弥补的“现收现付制”方式运作财政。他们估算，在基金枯竭时间点2055年，如要支付养老金需征收约26.1%的保险费率，但若实施相当于国内生产总值（GDP）1%的国家财政支持，则可降至22.4%；若国家财政支持达到GDP的2%，则可降至18.6%。此外，若将所得替代率从40%提高到50%，到2082年国民养老金支出占GDP的比重最高将达11.8%。虽较维持现行制度的情形增加2.3个百分点，但其逻辑是，以韩国经济规模而言，这一负担完全在可承受范围内。

相反，财政稳定派则认为上述测算过于乐观。他们指出，考虑到国民养老金支出明年预计为GDP的2.1%，到2082年升至11.8%将构成极大负担。尤其是为弥补养老金缺口而投入的税收，同样是未来世代的负担，因此国家财政支持难以成为解决方案。他们还强调，必须考虑到今后因老龄化而不断增加的医疗支出。

尤其是，他们主张，通过将国民养老金的所得替代率提高至50%的方式，难以在今后实质性地解决老年贫困问题。也就是说，提高国民养老金所得替代率与改善贫困老人的收入之间，并不存在显著相关性。贫困老人往往难以满足国民养老金最低10年的参保年限，处于制度之外；即便拥有领取资格，其收入普遍较低，参保年限也较短。由于收入和参保年限是决定养老金金额的核心变量，提高所得替代率的效果将集中体现在有稳定职业、按月缴纳保险费的人群身上。在这种情况下，提高名义所得替代率，结果只会让参保年限较长的高收入领取者获益更多。基于此，财政稳定派认为，与其提高所得替代率，不如通过向无力缴纳保险费的微型个体工商户等低收入地区参保者提供保险费支持等方式，推进制度改进。

收入保障派与财政稳定派虽立场不同，但在一点上看法一致：必须“至少先进行参数改革”。但韩国开发研究院（KDI）批评称，如不推进结构性改革，仅通过调整参数，只能略微推迟基金枯竭时间，难以成为提升代际公平性的稳定方案。KDI财政·社会政策研究部研究委员 Lee Kanggu 和 Shin Seungryong 主张，应在特定时间点冻结旧养老金，并引入保证预期收益比（参保人所缴保险费与其形成的基金预期运用收益之和）为1的确定缴费型（DC）新养老金。

KDI提出，可通过旧养老金账户在维持现行制度的前提下继续支付养老金，其间出现的财政缺口完全可以通过国家的一次性财政投入来承受。预计自旧养老金基金预计枯竭时间点起约13年间，每年需承担GDP 1%至2%左右的财政负担，但到2080年以后，这一负担几乎将消失。在此情形下，以预期收益比1为目标的新养老金，只需将保险费率提高至15.5%，就有望维持目前40%的所得替代率。

KDI着眼的核心是基金的稳定性。因此，其认为，为缩减养老金财政支付的不确定性，有必要引入一种能根据人口或环境变化自动调整给付金额的给付计算方式。目前实行的是根据参保记录等劳动经历预先确定可领取给付金额的确定给付型（DB）制度；而在新养老金中，应引入确定缴费型（DC）制度，使领取金额可在领取开始时点根据保险费、运用收益、预期余命等因素予以确定。KDI主张，在这种情况下，与现行制度相比，可更加牢固地确保财政稳定性，因此社会对分阶段提高保险费率的抵触情绪也将相对减弱。

还有另一种结构性改革方案，即国民力量党议员 Ahn Cheolsoo 提出的公共养老金整合方案。其主张，在改革国民养老金之前，应先对公务员养老金、军人养老金、私学养老金等职业养老金进行改革，或从公平性角度将其整合。鉴于公务员养老金的设计结构比国民养老金更为有利，应先从解决这一问题入手。目前三大特殊职业养老金在保险费率和给付水平（所得替代率）、国家与雇主的负担比例、养老金领取起始年龄等方面，均采用不同的比例和结构。该方案主张，以国民养老金为基准实现一体化，以此弥补公平性。长期以来，职业养老金的设计被指较国民养老金更为有利，且与德国、美国、日本等其他发达国家相比，养老金给付水平偏高。

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不过，在公共养老金整合过程中，将承认制度改革前的既得权益，但改革之后，所有公共养老金参保者不论参保时间先后，均适用相同标准。该构想并非要合并各养老金的参保人、财政和组织（国民养老金公团、公务员养老金公团、私学养老金公团、军人养老金公团），而是要将其保险费率、所得替代率等标准与国民养老金对齐，以提升整体的公平性。

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