公共建设主要施工禁止分包…打造“零豆腐渣工程”的首尔（综合）

by Kwak Minjae

Published 07 Nov.2023 14:22(KST)

首尔市7日发布“首尔型建筑创新对策”
遴选3大领域8项核心课题
Oh Sehoon：“制定综合对策并坚持推进落实”

首尔市将为实现“零豆腐渣工程的首尔”推出一揽子创新对策。今后在公共建设工程中，与建筑品质及安全直接相关的施工工序，将由总承包企业100%直接施工，不得分包。在民间领域，则从严打非法转包到保障监理独立性，对开工前各阶段实施全程贴身管理和支持。

图片由联合新闻提供

首尔市7日公布以此为核心内容的“首尔型建设创新对策”，并表示将打造“没有豆腐渣工程的安全首尔”。其重点在于摆脱每次发生豆腐渣工程后才出台零散对策的做法，从根本上改变产业体质，切断已成惯例的低劣施工恶性循环。

首尔市长 Oh Sehoon 当天在记者说明会上表示：“建设产业内部不仅在设计—施工—监理环节存在问题，甚至延伸到发包人的意识层面，结构性问题盘根错节，仅凭零散、局部的解决方案无法实现建设产业的根本性革新”，“必须为建设产业整体制定综合性对策，并持续、有韧性地推进落实。”他同时介绍引入对策的宗旨称：“首尔市从规划到竣工，对建设项目推进过程进行分阶段梳理，检视存在哪些问题，这些问题之间又是如何相互关联的。”

市政府以迄今发生的各类豆腐渣施工问题为基础，选定3大领域（公共工程、民间工程、产业体质）、8项核心课题并推进落实。细分来看，公共工程领域包括（对豆腐渣工程企业实施超强制裁、全面禁止主要工种分包、保障监理现场督导时间），民间工程领域包括（消除民间工程管理盲区、确保民间工程监理独立性），产业体质领域包括（提升现场工人施工能力、废除以价格为中心的招标制度、筹建暂名“首尔建设产业发包人协会”）等8项核心课题。对可由市政府自行推进的对策将先行实施，需修改法律的事项则将向中央政府建言并进行协商。

公共建设主要工序“禁止分包”…“视频记录”扩大至所有公共工地

首先，在公共建设领域，为赋予总承包企业“责任施工”义务，将在发生因豆腐渣工程引发事故时，强制立即返工重建。为此，市政府将把“强制返工”相关内容写入《首尔特别市工程合同特殊条件》，并计划于明年上半年完成修订后正式实施。

发生豆腐渣工程的企业，将被限制在首尔市招标的交钥匙工程等大型技术型工程投标中参与期限为2年。若根据豆腐渣内容被指定为不良企业，则最多将在2年内被禁止参与公共工程投标，并公开其名单。

为根除建设现场普遍存在的低价非法分包问题，市政府发包工程的主要工种原则上实行100%直接施工。今后，首尔市及其下属投资·出资机构发包的工程，将在招标公告中明确规定必须直接施工的主要工种及禁止分包条件。所谓主要工种，是指影响设施结构安全、且在工程造价中占比巨大的核心工种，如钢筋、混凝土、桥梁工程等。

市政府还在与行政安全部协商，拟将“直接施工比例”纳入依据《地方自治团体招标中中标人确定标准》（以下简称地方合同预规）的评价项目中，使投标时是否直接施工能够对工程中标产生实质性影响。若因技术补充等原因不得不实施分包，将把“分包合同适正性审查”的金额标准，从目前的“低于总包金额82%”提高为“低于90%”，严格审核能留存10%以上手续费的分包合同。

杜绝豆腐渣工程首尔八大核心课题。[图片由首尔市提供]

首尔市行政第二副市长 Yoo Changsu 当天在发布会上，就因叫停分包可能导致工程造价上升的担忧表示：“临时工程、钢筋·混凝土工程等主要工序与安全直接相关，即便预期会推高工程造价，也必须实施”，“在公共工程发包时，将把成本因素一并纳入考量，合理编制预算。”

在责任监理制度下，为保障本应对工程进行统筹管理、监督的监理人员实际到现场履职的时间，将取消过度的文书工作。同时，把可弥补现场监督空白的工地视频记录管理，扩大至所有公共设施工地；对规模较小的工地，还将出借用于工程记录的拍摄设备。对发包工程，将最大限度提高常驻监理人员比例，加强对钢筋绑扎、混凝土浇筑等需大量人力的工种的检验。

支持民间建设“分包合同适正性审查”…确保监理独立性

此外，在占国内建设工程发包量70%以上的民间建设领域，将大幅强化对分包的管理和监督，并确保监理的独立性。此前仅在公共领域实施的非法分包查处，将扩大至民间工程；在组合、建设业主等提出请求时，由地区建筑安全中心（市·自治区）为其提供“分包合同适正性审查”支持。为加强施工质量管理，原则上禁止在降雨期间浇筑混凝土，如确属不得已浇筑，必须对强度进行检测。今年9月，国土交通部出台“杜绝非法分包对策”，今后若赋予地方政府查处权，市政府将以地区建筑安全中心为核心，开展严格执法。

为使住宅建设工程监理能独立于发包人开展工作，市政府将直接管理“监理合同适正性”，同时计划向中央政府建议完善相关规定，将原本仅适用于住宅建设工程的“监理费公共托管·支付制度”扩展至一般建筑工程。此外，还将推动除建筑师外，由具备结构·安全专业能力的结构工程师或施工工程师共同承担工程监理，并建议引入针对施工·结构·安全质量的“监理资格考试”，以逐步建立专注于安全领域的监理队伍。

提升现场工人技术力与管理强度…成立发包人协会

同时，还将改变施工不熟练、恶性低价投标（低价承揽）等在建设产业中扎根数十年的顽疾和惯例。为培养熟练技工，首尔市将支持“技能等级晋升培训”，并计划向中央政府建议引入“按等级差别支付工费”的制度，等级越高报酬越高。在投入外国劳工前，将实施熟悉设计图纸、钢筋组装等技能测试，并通过专业口译员开展质量与安全培训。今后，在首尔市发包工程中，与结构安全相关的混凝土、钢筋工程等工种，将优先安排“以中级为主”的工人；各工种的具体配置标准将于个别招标公告中予以明确。

市政府也将推动完善按投标报价决定中标人的招标制度。将提高“综合评价中标制”（以下简称综合评标制）的“技术履行能力评价满分标准”，以增强技术区分度，并向行政安全部建议，将目前仅适用于3亿元以上工程的综合评标制，扩大适用于1亿元以上工程。适用于3亿元以下工程的“合格审查制”，只要达到一定分数，报价最低者即为中标人，曾引发诱导低价投标、催生“纸面公司”等副作用，因此市政府拟扩大以“综合得分最高者”为中标人的综合评标制。同时，还将把目前约为86%水平的合格审查中标率提高至90%以上，并要求将用于测算工程预定价格的标准市场单价予以现实化（目前约为标准定额的86%水平）。

为防止豆腐渣工程，比任何规制或制度更重要的是发包人优先考虑建设质量的意识。为此，将组建“（暂名）首尔建设产业发包人协会”，由公共机构、民间整备事业组合（开发商）和专家共同推动改变建设产业文化，并提升专业性。该协会还将承担面向发包人的培训、民间整备事业组合咨询、分包及监理合同适正性审查、现场工人专业技能培训、新发包信息说明会等建设产业支援职能。