[责任总理受难史]②要削弱帝王式总统权力…须先厘清法律概念
历届政权都承诺“分权总理”
执政不到一年即被搁置
有必要重新界定“实务·管理型”责任总理
为削弱“帝王式总统制”的权力，每届新政府初期都会抛出“权力分权型总理”这一常见选项。所谓责任总理，通常是指“在宪法框架内，将总理的地位与权限最大限度扩张”的模式，可概括为充分利用国务总理制度，由总统与总理在行政部门内分担国政的体制。但由于高度依赖总统的全面授权，难以作为一种制度性安排得到保障。
责任总理，1997年大选首次登场…牵制帝王式总统制的框架
我国宪政史以总统制为中心，同时保留了源自议会内阁制的“总理”制度，形成了独特的政治结构。大多数采行总理制的国家，要么采用议会内阁制（立宪君主制、议会共和制），要么实行半总统制（总统为国家元首、总理为政府首脑）；像我国这样在总统中心制之下仍设总理的国家并不多见。
View original image这源于韩国以总统制为中心，却保留了源自议会内阁制的总理一职这一独特政治结构。设有总理的大多数国家，要么采纳议会内阁制（立宪君主制·议会共和制），要么实行双首长制（总统为国家元首，总理为政府首脑）。像韩国这样在总统制下仍设总理的国家并不多见。
1948年制宪宪法中，总统制下副总统与总理并存。1954年所谓“四六舍五入”修宪中，为了李承晚前总统的终身执政，曾一度废除总理职务。1960年6月宪法改为议会内阁制后，副总统职位被废，总理职务复活。此后在1962年宪法中又回归总统制，同时保留总理，形成了如今总统与总理并存的体制并延续至今。
关于“责任总理”的必要性，讨论的历史也很长。为第15届总统选举举行的1997年新韩国党党内竞选中，候选人Lee Hoi-chang首次提出“责任总理制、责任内阁制”。此后，责任总理被视为在宪法体制框架内，制衡总统帝王式国政运作的一种制度性手段。在2002年总统选举中，Roh Moo-hyun与Lee Hoi-chang分别将责任总理作为竞选承诺提出；2007年大选中由Chung Dong-young提出，2012年由Moon Jae-in与Park Geun-hye提出，2017年Moon Jae-in、2022年尹锡悦总统也都曾承诺实行责任总理制。
但真正得以落实的情况却凤毛麟角。Park Geun-hye前总统曾在竞选纲领中细化承诺，保证总理可以推荐国务委员候选人三倍人数名单。但由于总理与部长人选往往同步推进，该承诺事实上被搁置。Moon Jae-in前总统也曾承诺“切实保障国务总理的宪法上权力”。然而在任命Cho Kuk前法务部长的过程中，时任总理Lee Nak-yon提出的反对建议并未被采纳。
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Yoon Suk Yeol总统也不例外。他将“精简总统室”作为核心国政课题推进，甚至强行推动迁移办公地点，但龙山权力集中现象反而进一步加剧。取代统筹国政的总理，被视为总统亲信的“尹核心相关人士”被称为“第二号人物”。国务委员人事任命则几乎清一色启用与总统有私交或学缘关系的检察体系人士。围绕劳动·养老金·教育三大改革及整体民生政策，尹总统“万机亲览”（亲自过问所有事务）式的国政运作全面展开。在政策决策过程中，总理或部长的存在感微乎其微。舆论私下议论称：“连党务都由总统干预，责任总理制又如何能够得到落实？”
宪法上的限制，成了不履行责任总理承诺的借口
舆论普遍认为，此类情况反复出现的原因在于现行宪法的结构性限制。宪法第86条第2款中“奉总统之命”的表述，一直被用作限制国务总理统辖权范围的解释依据。“不修宪就无法推进”的逻辑，成了不履行责任总理承诺的现成借口。
但国务总理的职级高于一般阁员。有观点认为，该条款可以被理解为非具体指示，而是概括性授权，因此“解释空间”相当大。在现行内阁结构下，如果集中于总理的权力被大幅削弱，就难以整顿行政纪律、强化内政。由国务总理担任委员长的政府委员会共有55个。一旦总理影响力减弱，跨部门的国政协调将被动摇，各部门间的业务协调也会变得困难。
宪法学者Kim Sang-kyum（东国大学名誉教授）在接受本报记者电话采访时表示：“若要实质性扩大国务总理的权限，就必须通过改编政府组织法来扩大总理令的适用范围，但由于法律修改要以宪法为依据，因此存在局限。”他同时指出：“归根结底，‘责任总理’这一概念本身模糊，是核心问题所在。所谓责任总理，但究竟要对什么负责并不明确。应当将其从政治责任上升为一个法律概念。”
“总理体现了对总统权力滥用进行制衡的精神……有必要重新界定责任总理”
Park Sang-byung（仁荷大学教授）表示：“总统制是以偏好直选的国民情绪为基础的，但这并不意味着总统可以将国民委托的全部权力当作‘个人秀’来行使。”Choi Chang-ryul（龙仁大学教授）则称：“若要让总理真正掌握权力，必须有总统坚定的政治哲学作支撑。保留作为内阁制要素的总理职位，本身就体现了对总统权力滥用进行制衡的精神。”
也有现实主义观点认为，目前的国务总理体制，是韩国宪政史、政治文化、选举制度与政党现实综合反映的结果。因此，需要围绕“实务·管理型总理”这一定位，对责任总理进行重新界定。Shin Yul（明知大学政治学系教授）指出：“在美国，同时兼任参议院议长的副总统甚至没有表决权，权力也并不大。以管理内阁与处理实务为重点的总理功能，同样是必要的。”
还有观点认为，从根本上看，现行5年单任制甚至无法实现“责任政治”，导致帝王式总统制不断重演。Kim教授强调：“如果总统实行4年连任制，为了获得连任，就不得不关注自己所承诺的权力分散，而在单任制下，权力集中几乎是必然结果。在代议制国家，总统的权力必须在主权者委托的宪法框架内行使。责任总理也应当从这一视角来审视。”
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