有观点指出，美国特朗普政府近期公布的旨在振兴造船业的“海洋行动计划（Maritime Action Plan, MAP）”将无法实现其既定目标，反而只会带来巨额成本。
美国自由主义智库卡托研究所（CATO institute）下属“Herbert A. Stiefel贸易政策研究中心”副主任Colin Grabow对MAP提出的“通过提升大型商船建造能力，从而具备军舰建造能力”的目标作出评价，认为这一目标“并不现实”。以下内容是对Grabow副主任19日发布在研究所官网文章的摘要整理。
美国船厂建造大型商船的成本约为全球平均价格的5倍，因此实际上几乎没有船舶在美国建造。要弥合这种竞争力差距，必须在成本、生产率和产业组织方面进行大刀阔斧的变革。
首先需要克服的是充足人力的保障问题。造船业是劳动密集型产业，需要稳定的高技能劳动力。但据悉，Phil造船厂（Hanwha Ocean将于2024年12月收购的造船厂）的年离职率接近100%。其次，美国造船设施十分陈旧。根据2025年6月美国会计审计局（Government Accountability Office, GAO）的报告，大部分基础设施建于第二次世界大战时期。业内人士一直认为，美国船厂在技术方面比竞争国家至少落后数十年。这些因素造成了巨大的生产率差距，短期内难以解决。尤其是2018年启动的美国海军船厂现代化项目被设计为一个为期20年的工程。第三，美国船厂的原材料投入成本很高。受关税影响而长期维持高位的美国钢价，是实现具有竞争力的造船能力的一大障碍。
为了克服这些挑战，MAP提出了更多补贴、对外国建造船舶征收新费用，以及要求美国进口商品中一定比例必须由美国建造船舶运输等规定。这绝非全新的做法。美国过去也实施过补贴政策，但结果并不理想。
最具雄心的联邦项目是1936年推出的“建造差额补贴（construction differential subsidies）”。这是对美国建造船舶成本最高补贴一半的制度，其目的非常明确，即通过补贴国内建造成本最多50%，来消除国内外造船价格差距。然而，这一措施并未促进竞争力提升，在1981年补贴取消之前，该行业早已乌云密布。补贴体系下年产15至20艘船舶，而补贴结束后的数十年间产量大多跌至个位数，这一事实表明，美国船厂对这类资金高度依赖。
即便MAP的产业政策侥幸成功，大幅增加了船舶产量，其成效也并不明朗。政府声称，扩大商业造船将向军用造船溢出，降低成本并改善交付进度。但这一逻辑似乎与海军造船和商业造船的现实不符。
商业造船与海军造船虽有部分共通之处，但在关键环节存在巨大差异。有论文指出，两者在材料、生产复杂性、监管和设计理念方面存在重大不同。2006年在国会作证时，美国海军海上系统司令部（Naval Sea Systems Command）司令曾表示，“甚至可以说是两个完全不同的产业”。
主要海军船厂在拥有足够国内市场的情况下，仍大多放弃了商业建造，这一点也印证了上述观点。建造驱逐舰的Bath Iron Works自1984年以来就未再建造商船。另一家军舰造船厂Ingalls Shipbuilding在1999年一次失败尝试后，也未再涉足商业建造。Newport News Shipbuilding在冷战结束后的1990年代曾承接商业油轮订单以填补产能缺口，但最终出现超过3.2亿美元的亏损。
与此同时，Fincantieri Marine Group在威斯康星州Marinette造船厂建造水面战斗舰，在另一家Sturgeon Bay造船厂建造商船。
这种“造船业的二元化”并非美国独有。国会调查局（Congressional Research Service, CRS）分析师Ronald O’Rourke指出，那些同时建造海军舰艇和商船的亚洲造船厂，往往努力根据船舶类型对工人进行分工。日本的三菱重工业（Mitsubishi Heavy Industries）据称在物理和组织层面上，将海军造船与商业造船像“网络隔离（air gap）”那样严格区分。
此外，2024年兰德公司（RAND）的一项分析认为，在中国，这两类造船活动正日益趋于独立，造船厂往往专注于海军造船或商业造船中的一种，而不会两者兼顾。值得注意的是，韩国造船企业三星重工业（Samsung Heavy Industries）刻意避免承接海军战斗舰建造业务。
当然，商业造船和海军造船之间存在一定重叠，也可以设想一种情形：通过扩大商业生产，将部分固定成本和间接成本分摊到更多船舶上，从而提高效率。但若从逻辑上推演，以补贴方式推动商业造船，意味着先花一大笔钱，再指望凭借新产生的效率收回成本，这是一个极不确定的设想。
这种担忧源于以往经验。1975年GAO的一份报告援引了海军前一年在国会的证词，指出在联邦补贴推动下扩张的商业造船，导致熟练劳动力短缺，从而造成海军舰艇交付延迟和成本上升。也就是说，对大型商船的补贴建造反而可能削弱军舰建造。类似逻辑也适用于商业造船内部。当人力和投资向大型船厂集中时，那些在国际市场上更容易形成比较优势的小型船厂反而会受损。总体提升商业产量，或者在已经无法按期交付战斗舰的海军船厂上再叠加商船建造任务，都难以看出如何能解决海军船厂面临的任何问题。
然而，即使MAP提出的方案并不恰当，海军造船难题以及老化且缺乏竞争力的商船建造能力问题却的确存在。那么，更可靠的改革方案应当是什么样？我提出了几项政策选项。
第一，确保生产连续性。美国船厂经常将政府缺乏一致性的“需求信号（demand signal）”视为困难的核心原因之一。这一说法并非毫无根据。当对未来需求缺乏清晰预期时，为满足军舰建造需求而进行的规划和投资就会更加困难。美国应当摒弃“繁荣—萧条”式的周期波动，转而追求更稳定、更可预测的生产模式。
日本可以成为一个范例。根据美国国会调查局分析师Ronald O’Rourke的介绍，日本无论防务环境如何变化，每年都会建造1艘潜艇。如果需要更多潜艇，可以通过延长现役舰艇寿命来扩大战力；反之，如有必要则通过退役来缩减舰队规模。无论哪种情形，这种做法都能稳定需求、提高建造效率，并维持技术、设备和技能。
第二，利用盟国的造船厂。美国拥有世界上最具实力的一批造船企业作为核心盟友，但由于限制军舰在海外建造和维修的法律规定，美国难以加以利用。正如越来越多专家所主张的那样，如果这些法律得以修订，美国就可以在技术娴熟的盟国船厂建造大型模块，甚至整艘舰船。
国内建造固然有其价值，但在某个节点之后，利用建造周期更短、成本更低得多的盟国船厂，其收益将超过国内建造。在包括舰队补给舰（oiler）和破冰船等在内、延误和成本上升尤为严重的非战斗舰项目中，国家安全的天平很可能已经倾向于由盟国负责建造。
第三，改革或废除沿海运输法（coastwise laws）。美国的沿海运输法（Jones法，即将美国国内沿海运输限定为由美国所有、在美国登记、在美国建造并由美国人担任船员的船舶承担）长期以来被证明给钢铁、能源等战略产业带来了沉重的经济负担。但在更直接的国家安全层面，这部法律同样失败了，因为让美国人以离谱的高价购买新船，并未有助于打造规模更大、现代化程度更高的船队或更强健的造船业。
至少应当进行改革，允许使用在盟国建造的船舶。大幅降低资本成本，有助于推动更大、更现代化的船队发展，并带来相应的经济和国家安全收益。此外，沿海运输增加后，美国船厂在维修和保养领域的就业机会也可能随之增加。
更加激进的做法是彻底废除该法，用旨在促进美国船舶和船员就业的定向补贴来满足国家安全需求。
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