名存实亡的条例…“应探索全生命周期支持”[边界线中的孤岛]

随着对“学习进度较慢学习者”缺乏支持的问题浮出水面，全国各地方自治团体争相制定相关条例。自2020年首尔市起步以来，过去4年间，全国226个基础自治团体中已有81个制定了相关条例。

然而一线反应并不如预期热烈。由于大多数条例将对象限定在学龄期青少年和教育领域，被指出支持范围过于狭窄。也有不少案例因条例本身缺乏强制力而沦为“作秀式行政”。专家强调，应制定《学习进度较慢学习者支援法》，弥补条例无法解决的空白。

现行地方自治团体条例是以《终身教育法》或《初·中等教育法》等上位法为依据制定的。以《初·中等教育法》为依据的地方自治团体条例，大多将支持对象限定为学龄期、未满19岁的青少年。此外，很多地方主要围绕为基础学力不足青少年提供教育来设计支持方案。实际上，成年的学习进度较慢学习者被排除在支持对象之外。

上图与正文内容无关。 图片由联合通讯社提供

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为此，各地方自治团体正通过将依据的上位法改为《终身教育法》来推进条例修订。以《终身教育法》为依据时，支持范围可扩展至全体年龄层，这是其优点。以首尔瑞草区为例，该区于去年11月将依据的上位法从《初·中等教育法》改为《终身教育法》，并据此修订了条例。

但即便修订了条例，政策满意度依然不高。由于《终身教育法》的特点是以向全体年龄层提供教育机会为目标，地方自治团体的支持也往往集中于游戏等体验型项目。

一直负责为制定学习进度较慢学习者支持政策进行基础研究的HanShin University民主社会政策研究院研究委员Lee Jaekyung指出：“《终身教育法》着重在全体年龄层范围内提供教育支持”，“在犯罪预防、自立等教育以外层面的议题上，存在难以提供支持的局限”。

由于条例不具强制力，地方自治团体未能切实履行条款的案例比比皆是。以首尔市各自治区条例为例，其中都写明“为制定学习进度较慢学习者支援对策，可以开展实态调查”，但实际上委托研究机构开展调查的案例寥寥无几。

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《亚洲经济》向首尔市9个自治区管辖区厅（▲江西区 ▲阳川区 ▲衿川区 ▲东大门区 ▲瑞草区 ▲龙山区 ▲中浪区 ▲松坡区 ▲冠岳区）进行确认的结果显示，其中为开展实态调查而启动研究委托的只有瑞草区一家。衿川区则在去年以“先到先得”方式接收申请者，支持了学习进度较慢学习者的筛查检测。据确认，松坡区和冠岳区尚未制定学习进度较慢学习者相关条例。

在条例修订过程中，原有项目终止的案例也存在。京畿道高阳市于2021年依据《青年基本法》率先在全国地方自治团体中制定了面向青年学习进度较慢学习者的支持条例。该条例的核心内容是为使他们能够享受社会生活和休闲，制定量身定制的教育和就业政策。2022年，高阳市通过“青年希望新政项目”公募事业，对青年学习进度较慢学习者团体提供了支持。

然而，随着高阳市在去年2月将依据的上位法改为《终身教育法》并修订条例，上述项目目前已终止。当前，高阳市以终身教育支援项目的形式，向两家非营利民间团体和社会合作社提供补助金。

高阳市一名相关负责人就青年学习进度较慢学习者支援项目表示：“随着原有条例被废止，目前只能推进针对边缘性智力人群的终身教育支援项目。”

专家指出，缺乏强制力是条例先天性的局限，强调有必要制定上位法。由于地方自治团体条例以“可以做”而非“必须做”作结，缺乏强制性规定，导致制定了条例却束之高阁的案例层出不穷。

韩信大学民主社会政策研究院研究委员 Lee Jaekyung 日前在接受《亚洲经济》采访时，就支持学习进度较慢学生的政策提出意见。 图片由记者 Lee Jieun 提供

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该研究委员表示：“很多地方自治团体仅仅停留在制定条例、形式性地安排预算的程度”，“一旦地方自治团体首长更换，条例被修改或形同虚设的案例也不少”。

他还指出，由于现行大部分条例的支持范围局限于以教育为中心，上位法应当纳入更为广泛的综合性支持方案。以《发育障碍人支援法》为例，该法将针对这一群体的犯罪防治规定为国家和地方自治团体的义务，同时还明确写入了为其融入社会而在雇用与职业培训方面提供支持的条款。

该研究委员指出：“依据《终身教育法》的条例，可以向各年龄段的学习进度较慢学习者提供教育支持”，“但要对其在人生中遭遇的各种问题，如暴露于犯罪风险、家庭内部矛盾等进行综合性解决，则是不可能的”。

还应纳入对“何谓符合不同年龄段的定制化支持”的思考。学习进度较慢学习者在婴幼儿期需要诊断，在青少年期需要生涯规划及社会性教育，在成年期则需要自立支援，各年龄阶段所需的支持措施各不相同。

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该研究委员强调：“应从幼儿期的诊断与发现做起，考虑提供与其生命周期相匹配的定制化支持，使其在成年后能够在当地社会中形成关系网络”，“只要有适切的支持作后盾，他们也可以作为发挥自身作用的一员生活在社会之中”。

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