[初动视角]立法多不等于有本事

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围绕着国会常任委员会等“院构成”问题陷入瘫痪之际，议员们提交的法案已经开始堆积。自国会开幕已过去两周，迄今为止已经提交了406件法案。各议员纷纷将自己提出的法案冠以“第1号法案”之名抢先提交，这些法案将迎来怎样的命运？

在上一届国会中，议员共提出2万3665件法案，政府提出831件，由各上位常任委员会委员长等提出的替代案有1372件，合计2万5858件法案。在这些法案中，有1万6494件因任期届满而自动废弃，其中相当一部分仅停留在提出阶段，连常任委员会审查程序都未能进入。除了因政治原因导致常任委员会难以正常召开之外，法案过多也是重要原因之一。事实上，我国在法案提出数量方面在海外几乎找不到类似案例。由300名议员平均每人在一年内提出约20件法案的情况，在其他先进民主国家是难以见到的。应当如何理解国会议员这种“勤勉”？

其背后潜藏着一种观念，即大量提出法案本身就是“业绩”。决定下届选举提名的政党，或对议政活动进行评价的市民团体，往往以法案件数来衡量议员的立法实绩，结果只能让议员们沉迷于“冲数量”。最终，即便先提出一部旨在废除某项规制的法案，随后又提出一部将其恢复原状的法案，每一件都可以算作一项业绩。在这种情况下，立法质量自然被排在其次。就像为了应对考试题型而学习，结果只会解题，却忽视了对原理的理解。

大量制定法律是好事吗？从“国会议员没有在偷懒”的角度看，一般评价也许不会太差。然而从实际立法环境来看，却不能简单说是好事。根据国家法令信息中心数据，目前我国存在包括民法、商法、刑法在内的各类法律共1631部。由于没有进行系统性的法制整备，而是不断通过特别法、部分条文修订等方式滥发法案，导致法制体系如同“打补丁的破衣服”一般。法案越多，获益的一方反而是法律界和行政部门。因为法律越复杂、越难懂，负责解释和适用法律的法律人和行政机关的权力就越被强化。

在第21届国会即将结束时，笔者曾与一位即将离开国会的议员进行过交流。这位议员强调称：“制定法律并不只是积极去制定新法，还包括阻止恶法产生的工作。”正如不会因为花园里杂草疯长就把它视为好花园一样，立法环境也需要具备阻挡恶法的功能，而我国国会却未能发挥这一作用，只是一味地制造法案。

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究竟该改变什么？首先必须改变的是将法案提出数量视为业绩的观念。最重要的是，对于提出“好法律”的行为，应当给予积极的评价。除此之外，在议政活动评价中，将实际进行法案审查的核心场域——小委员会的出席和停留时间纳入考核，也是一个好办法。目前，对于常任委员会或全体会议等场合，议员的出勤情况尚能通过国会公报等进行确认，但小委员会等场合却难以获得应有的评价。正因如此，有的议员在全体会议或各委员会中几乎“全勤”，却很少在小委员会露面。有多少议员参与小委员会，并在其中展开多么深入的讨论，可以成为提升立法审查质量的重要标准。如果在小委员会停留的时间成为衡量议政活动的评价指标，那么无论是谁，议员们都会更加频繁地召开小委员会会议，围绕法案展开充分讨论。

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