[查塔姆宫座谈]“美国通商难以预测…制裁手段众多”

上个月31日，在首尔中区亚洲经济本社举行的“Chatham House 座谈会”上，与会者就美国大选和企业通商战略交换意见。自左侧起顺时针方向依次为：Heo Yoon 西江大学国际大学院教授，Choi Ilgwon 亚洲经济产业IT部部长，Yoo Myunghee 首尔大学国际大学院客座教授（前产业通商资源部通商交涉本部长），Pyo Insu 太平洋法律事务所美国律师。照片＝记者 金贤敏 kimhyun81@

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▶主持 = 崔日权 产业IT部部长

<讨论者A> 我读了传统基金会名为《领导力指引（Mandate for Leadership）》的报告。报告中将韩国与中国、德国、日本等一起描述为对美贸易顺差国，流露出相当强的警惕感。如果Trump候选人当选，不仅中国，连韩国都可能成为其牵制对象，引发担忧。Biden政府对中国施压的方式，是与盟友一道实施“多边施压”。但Trump政府则很可能采取单边行动。如果那样，盟国之间可能出现裂痕。

<讨论者B> 无论谁当选，从本质上看“振兴美国制造业、把工作岗位带回美国本土”这一点应该是相同的。对韩国而言，真正需要注意的是，2018年韩美自由贸易协定（FTA）谈判时，美国曾提出这样一种逻辑：美国对韩贸易逆差的罪魁祸首是韩美FTA，因此必须对韩美FTA动刀。2017年美国对韩贸易逆差为179亿美元（约23.85万亿韩元），但在修订之后的去年，逆差反而增至445亿美元（约59.3万亿韩元），扩大了2.5倍。如果我国成为美国认定的贸易逆差国之一，就有可能被纳入各种贸易壁垒和监管对象，这令人担忧。

<讨论者C> 不仅是中国，我们国家、欧洲联盟（EU）、日本等所有国家都有可能成为对象。今后所有国家都有可能卷入Trump时代的关税战争。在环境问题上也会出现很大差异。Trump政府曾退出《巴黎气候协定》。补贴同样是环境相关议题。从这些方面来看，Trump在环境问题上的想法似乎非常坚定。与欧盟的关系也将变得相当困难。因为自第一届Trump政府时期起，欧盟与美国发生摩擦后，独立行动的倾向大大增强。在供应链、电池、半导体等所有领域，欧盟都在脱离美国单独行动。Biden政府上台后，通过谈判对Trump政府时期制定的《贸易扩张法》第232条进行了一定程度的折中和调整。在Trump时代，这将并不容易。尤其在环境问题上，欧盟立场十分坚定。欧盟通过碳边境调节机制（CBAM）、“法国版通胀削减法案（IRA）”等制度，持续试图掌握环境议题主导权，并已产生巨大影响。在数字领域，与美国发生冲突的可能性也非常大。欧盟的《数字市场法案》（DMA）正在产生相当大的影响。我认为美国与欧盟在这一部分的摩擦将会加剧。

<讨论者A> 从Trump竞选纲领来看，反而写明要向化石燃料提供补贴，并组建化石燃料国际联盟。他认为IRA是一部错误的法案。基本上，Trump政府不会强化环境政策。

<讨论者B> 相反，将环境作为征收关税手段的可能性很高。近期的趋势是打着“可持续钢铁”的旗号，以环境为借口。如果就前面提到的环境问题再补充一句，我国企业需要关注的是，Trump政府上台后，不能只从取消IRA补贴这一层面来考虑。共和党参议员Lindsey Graham（南卡罗来纳州）等人近期提交了对高碳排放进口品征收关税的《海外污染关税法案》。在其背后支持该法案的人，是前美国贸易代表署（USTR）代表Robert Lighthizer。在第二届Trump政府中，外交领域将由前白宫国家安全顾问Robert O’Brien主导，通商领域则可能由前USTR代表Lighthizer担任核心人物。现在华盛顿的氛围就是：由共和党议员提出法案，Lighthizer予以支持。共和党内部也存在担忧，认为不排除征收碳税的可能性。

<讨论者A> 读Lighthizer前代表所著的《自由贸易并不存在（No Trade Is Free）》一书，会有一种他深陷“Trump宗教”的强烈感觉。我感到他们把自己视为革命家。

<讨论者B> 据说那本书是Trump自己买来分发的。

<讨论者A> 回顾第一届执政时参与制定Trump竞选纲领的人，其背景各不相同。一位是前白宫贸易与制造业政策局局长Peter Navarro，另一位则是新古典市场主义者，二人的“处方”存在差异。在Trump政府1.0时期，内部也有很多反对政策基调的人，即所谓“全球主义者”。从经济学视角看，主流经济学家普遍认为关税、贸易逆差并非源自通商问题，而是因为美国人的消费过多，并为此投入巨大精力进行劝说。但我认为在Trump政府2.0中，这样的人会大幅减少。我特别关注的一点是，传统基金会持续为共和党推出政策纲领。在历届共和党总统中，最广泛采纳传统基金会提出竞选承诺的是Trump。Navarro前局长在通商上主张极端而强硬的政策，但我认为出乎预料的政策会被筛选掉，从这一点上说，多少让人感到安心。

<讨论者B> 第一届时，是在全球主义者与“美国优先主义者”之间的一定紧张与牵制中开展工作。但当时主张全球主义或自由贸易（free trade）的人，如今已无法回到第二届Trump政府。因此，美国很可能从一开始就通过征收关税等方式强势出击，以掌握谈判主导权。无论是废弃韩美FTA还是其他举措，都会先“放话”，抢占上风后再进行谈判。回顾第一届执政的案例，我们必须对目前难以想象的情况也做好准备。当美国为抢占谈判优势而征收关税时，韩国必须具备不慌张、冷静应对谈判的专业能力。

<讨论者C> Trump本人对第二届政府的自信心非常强。因为尽管面临诸多司法风险，他仍获得坚实支持，当选概率相当高。其身边官员在研究过去的Trump政策、观察Biden政府失败的过程中，愈发确信“最终就应该这样走”。顾问团队也会以这类人为主来构成。第二届Trump政府会更稳定一些。第一届Trump政府从Trump本人开始，在政策执行上存在不确定性，而第二届则更有可能持续执行明确而强硬的政策。

<讨论者A> Biden也好，Trump也罢，归根结底都是政治人物。当前本国优先主义、国家主义是全球性现象。大多数国家都对全球化感到疲惫。经历全球化进程中所承诺的诸多利益，普通民众却未能真正感受到，于是出现所谓“中国冲击”“技术冲击”“移民冲击”。研究结果显示，与中国接触越多，中产阶级越是衰落，工作岗位被中国夺走，工资下降，人们将其视为“中国冲击”。由于中国导致劳动力市场两极分化，而随着数字技术的引入，两极分化进一步加剧，即“技术冲击”。许多国家因此开始仰慕民族主义运动和民族主义政治人物。Biden上台后，在政治工程上也只能追随选民民意。我认为，与其说Biden将Trump政策继承为通商外交政策，不如说Biden和Trump两人都陷入了不得不高度关注国内政治的境地。

<讨论者C> 不可否认，是Trump引爆了反全球化与国家主义。在Trump之前，世界贸易组织（WTO）体制仍在运转。但他执政后，拿出了谁都未曾想到的《贸易扩张法》第232条。汽车与安全何干？大多数汽车制造企业都是盟国企业，却对这些国家征收关税。Trump的基本基调是“让美国再次伟大”。从这一点来看，Trump本人对第二届政府的自信非常高。因为在面对如此多司法风险的情况下，他仍获得稳固支持，当选概率也相当高。还有一点是环境发生了变化。Trump执政期间爆发了新冠疫情，全球供应链崩溃，开始对各国产生影响。

上个月31日，在首尔中区《亚洲经济》本社举行的“Chatham House 座谈会”上，Sogang University 国际大学院教授 Heo Yoon、Seoul National University 国际大学院客座教授 Yoo Myunghee、法务法人太平洋美国律师 Pyo Insu（自左起）正在会前交谈。摄影=记者 Kim Hyunmin

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<讨论者C> 从美国角度看，虽然有《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA），但相较于墨西哥，韩国要脆弱得多。围绕韩美FTA，一直受到指责的一点是其与中国的关联。对于从韩国出口到美国或欧洲的产品，美国普遍认为这些产品利用了中国廉价原材料，是通过韩国这一“绕道”进入的。关于浦项制铁利用廉价中国原材料，再借助我国低价电费经营的看法也在广泛传播。美国的做法确实难以预测。它随时可能制定新法律，也可能像《贸易扩张法》第232条那样，抛出完全出乎意料的措施。

<讨论者B> Lighthizer曾这样说：必须阻止中国通过在墨西哥投资汽车产业，再（转口到美国）的行为。由于墨西哥原产地规则较为宽松，中国在墨西哥的投资全部“摇身一变”成为墨西哥产，流入美国。USMCA的原产地条款与韩美FTA相比严苛得多，这是因汽车产业而制定的严格规则。即使不触动韩美FTA，美国也有各种方式设置贸易壁垒。不能因为韩美FTA重新谈判是第一届Trump政府的成功政绩，就认为不会再动它。

<讨论者A> 像智库“美国优先政策研究所（America First Policy Institute，AFPI）”“保守伙伴研究所（Conservative Partner Institute，CPI）”“美国改革中心（Center for Renewing America，CRA）”“美国复兴行动（America Restoration Action，ARA）”等机构的人士，都进入了（Trump）竞选阵营。未来有望担任高位的人员中，不少隶属于这些机构。或许可以考虑与这些智库建立良好联系。传统基金会起着最大的“伞形”作用。我在韩国没见过与Trump特别亲近的人。Trump是个很难在私下里建立亲密关系的角色。

<讨论者C> 既了解韩国、又了解美国政府的人士，似乎可以发挥桥梁作用。例如前驻韩美国大使Mark Lippert。前驻韩美国大使Sung Kim也曾在Trump和Biden两届政府时期都担任公职。

<讨论者B> Lighthizer前代表对中国持极为强硬的立场。他可能会实施更集中针对中国的政策。尤其在战略产业领域，去耦合（decoupling）将进一步加强。鉴于Lighthizer前代表预计将在经济通商领域发挥重要作用，有必要充分利用与其阵营的谈判经验与人脉。

<讨论者B> 当下是“强政府时代”。在销售廉价商品的时期，企业无须考虑地缘政治。但如今政府深度介入，经营随政府政策而大幅波动，这是一个充满不确定性的时代。企业不能再对（地缘政治）置身事外，而必须与政府组成“一个团队”，共同考虑地缘政治问题。“政企一体”这一表述，近来也在西方被使用。

<讨论者A> 美国、中国这样的大国，正在将国内政策国际化、多边化。逻辑是：想进入我们的市场，就必须遵守我们的法律。对民营企业而言，要对地缘政治、地缘经济以及各国政策进行深入研究并不容易。在许多方面，“民”在期待“官”的角色与帮助。政府必须参与解决企业难以单独破解的问题。例如在供应链关键矿物问题上，从矿物开采到精炼，都涉及该国政府的多种监管。如果没有政府主导，而由企业单独推进，进展将十分缓慢。

<讨论者A> 我认为近期通商交涉本部与企业之间的配合非常紧密，特别是在IRA、电动车租赁相关条款方面。去年我们对美汽车出口大幅增加，半导体也是如此。在中国设备进口限制问题上，政府与企业的密切合作程度，已不同于过去。我们长期以来一直作为“多边主义模范生”生活。即便多边主义已遭破坏，我们仍陷于某种强迫观念之中。只要稍微提高补贴，就会认为违背多边主义原则而不敢出手。可以说，世界多边主义已经终结。

<讨论者C> Biden政府也是如此，在第二届Trump政府时期，WTO恐怕将完全失去功能。在这种完全改变的环境下，供应链、出口管制、技术与人力问题彼此交织。我认为有必要在政府体系之外新设一个能够统筹管理相关信息的机构。所谓经济安全，如果剥离“国防”安全来看，实质上就是“产业”安全。产业通商资源部下设有贸易安全局与局长级组织，但规模很小且较为片面。我认为有必要设立类似“产业安全室”的机构，让产业通商资源部在更大范围内发挥综合性作用。甚至可以说，极端一点，“产业副总理”的设立也有必要。

<讨论者C> 所谓经济安全，概念过于宽泛。我不太理解，为什么要把汽车也视为经济安全的一部分。美国商务部的名称是“工业与安全”（Industry & Security），强调的是产业安全。（经济安全）这一概念过于宽泛。一提到“安保”，人们通常会想到国防问题。应当更突出与产业相关的安全。

<讨论者A> 如果梳理世界各国的经济安全政策，可以发现四个共同点：①供应链 ②数据和主要基础设施 ③技术外流 ④包括技术、能源在内的产业培育。如果将总统室经济安全第三次长室视为一种“控制塔”，那么该机构主要关注的是美中出口管制。在此基础上，可能只会涉及如何更好地保护基础设施、如何保护数据等部分领域。包含技术与能源在内的产业政策，是产业通商资源部的固有领域。近期有声音质疑通商问题被过度凸显，但在当前高度重视经济安全的情况下，由通商专家担任部长反而是一种可取趋势。

<讨论者B> 在美国语境中，所谓经济安全，就是“对中国的牵制”。因为美国有太多利益需要守护。政府在产业培育方面能够发挥的作用是有限的。各国所强调的经济安全重点，必然因国情而大相径庭。像韩国这样的国家，不仅需要保护（protection），也需要促进（promotion）。希望通商交涉本部能够就“韩国所需的经济安全战略是什么”“重点事项有哪些”等问题，发布战略与愿景。

<讨论者A> 在我们现实条件下，开拓市场的重要性不断上升，这一判断是正确的。从某种意义上说，这或许稍微超出了经济安全范畴，但欧盟最近提出了“3P”概念：促进（promotion）、保护（protection）、伙伴关系（partnership）。也就是通过与其他国家结成联盟，以稳定运营供应链。所谓保护，是指各国保护自身供应链、防止技术外流，并保护数据基础设施。促进则是指产业政策，即政府通过大规模资金支持来培育技术。这“3P”概念均出自欧盟，几乎涵盖了与经济安全相关的所有领域。

<讨论者C> 从美国《贸易扩张法》第232条可以看到，一切都与安全挂钩。经济安全概念也由此开始引入。传入韩国后，在谈论经济安全时，过于偏向“安保”。经济本身既有宏观（macro）层面，也有微观（micro）层面。宏观固然重要，但也存在与眼前生存直接相关的要素。例如缺乏矿物资源就无法维持生产，这就是“产业”。在“经济”这一极为宽泛的概念中，又嵌入了“军事”这一明确概念。如果更明确一些，我认为经济安全应当以产业为中心来构建。在韩国，这一概念的界定过于笼统，经济安全很可能被视为“模糊的军事问题”。

<讨论者A> 的确相当混乱。一谈到经济安全，人们就不断提“军事安全”。如果这样理解，就会非常棘手。能源安全，就是要妥善“保卫”（secure）能源；粮食安全，就是要确保全国人民不至于挨饿（starve）。经济安全，则是要妥善守护国民的经济生存与繁荣。

自左起为 Seoul National University 国际大学院客座教授 Yoo Myunghee、法务法人 Taepyeongyang 美国律师 Pyo Insu、Sogang University 国际大学院教授 Heo Yun。照片由记者 Kim Hyeonmin 拍摄

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<讨论者C> 无论哪个政府上台，美中关系的紧张态势恐怕都会持续。台湾同样是一个议题。Trump最近在接受福克斯新闻采访时，在被问及台湾问题时回答说：“台湾就是一个小岛国家，只要把那里的TSMC半导体拿过来不就行了？”Trump是那种先抛出话题再进行谈判的风格，因此台湾很可能也会成为谈判工具。问题在于韩国。Trump时代很可能会提出“为了美国利益，应该从韩国得到公平补偿”的主张。如果Trump当选，美中关系固然会恶化，但从韩国企业角度看，或许会多出一些可以“有所作为”的空间。

<讨论者A> 在当前局势下，“扳机”最有可能是台湾。一旦美国适用“敌对国家贸易法”，冻结中国资产并全面中断贸易往来，中国会作何反应难以预料。如果中国试图通过武力改变现状，美国可能会采取强硬立场。围绕台湾独立问题，如果中国进行武力干预，我甚至认为可能演变为世界大战。本届政府上台后，韩美日在最高层面已经明确确立了战略上的“清晰性”。我认为在对华问题上，可以在行业、领域和议题层面发挥充分的战略灵活性。既然在最高层面已经明确表达了战略清晰性，那么在下层（企业）完全可以争取实质利益。

<讨论者A> 我认为会有所弱化。有学者认为，Trump政府上台后，可能会对韩国实施“楔子战略”。也就是在已经略微拉开的缝隙中打入楔子，将裂缝进一步扩大。其次，中国可能会运用“统一战线战术”。所谓统一战线战术，就是向次要敌人（美国盟国）提供诱因，与之结成联盟，共同对抗主要敌人（美国）。有学者认为，如果Trump政府上台后，美国与盟国、友邦之间的关系出现裂痕，中国将获得巨大的行动空间（room）。

<讨论者B> 要做到那种程度并不容易。

<讨论者A> 正因为明白“全面脱钩”（full decoupling）在现实中无法实现，所以才进入“选择性（selective）脱钩”阶段。这并不容易。如果与中国全面脱钩，美国人将承受难以想象的痛苦。

<讨论者A> 虽然不一定完全准确，但据说在电池领域，三星尚能保持较大灵活性，而LG和SK则较难抽身。第二届Trump政府可能会要求所有在美国销售产品的企业都进入美国本土生产，这类产业政策出台的可能性很大。极端地说，我认为在Trump时代，企业利润与国民经济利益未必能够一致。如果产业基地按市场规模进行重组，市场大的国家问题不大，而我们的市场较小，与美国、欧洲、日本存在不同的烦恼。

<讨论者B> 基本上，“铁锈地带”是摇摆州（swing state），在政治上是争取选票的最关键地区。因此必须创造就业。过去的通商政策是美国降低关税，如今则是在维持关税水平的同时，提高对进口品的贸易壁垒。美国提出的逻辑是：“至少在我们国土上生产，就不会有贸易壁垒。”不是给予优惠，而是说“只要在我们国土上生产，就不会受到惩罚”。不受惩罚本身就成了激励。企业若想在毫无贸易壁垒的情况下经营，别无选择，只能进行投资。如果只依赖出口，就有可能遭遇关税，乃至类似《贸易扩张法》第232条那样离奇的措施，或者碳税等制裁。为了避免制裁，投资美国本身就构成一种激励。今后无论谁当总统，都会朝这个方向发展。如果Trump当选，将更赤裸裸地设置各种壁垒。有市场的国家会将市场作为杠杆（leverage），以此吸引外国投资。

<讨论者C> 从企业角度看，这将相当棘手，因为已经经历过第一届Trump政府。我们之所以在美国大举投资，是因为根据法律可以获得相当规模的补贴，并出台了多种投资激励措施，我国企业正是基于这些理由作出投资决策的。但如果第二届Trump政府从相关政策中抽身，该怎么办？在没有激励的情况下，企业会不会仅仅因为Trump政府的强硬要求而继续投资？如果可以根据Trump是否当选来调整节奏，企业一定会尽量推迟当前投资。对于新的投资执行，短期内也会“观望后再决定”。我们的生活成本虽高，但美国同样不遑多让。从USMCA也可以看出，美国在产业相关领域存在诸多限制。在当地开展经营时，实际成本远高于预期。企业将慎重考量这类投资是否具有可持续性。

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