[K援助追踪器]模糊的韩国援助，国益与人道主义之间优先顺序不清晰

by Ku Chaeeun

by Jeon Jinyoung

by Song Seungseop

Published 31 Oct.2023 12:50(KST)

Updated 14 Nov.2023 20:25(KST)

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对韩援助现状分析[K援助追踪器⑨]
援助规模与方向皆模糊
GNI占比与总量都偏低
亟需确立韩国独有的一体化援助模式

资料来源 2022年发展援助总额水平——初步数据——详细汇总说明。（2023年4月12日发行）

27.8亿美元

0.17%

这是韩国的援助规模及其官方发展援助（ODA）占国民总收入（GNI）的比率。虽然不断扩大援助预算，但与由32个发达援助国组成的“俱乐部”相比，无论是整体规模还是GNI占比，都处在一个模棱两可的水平。

本报于31日基于经济合作与发展组织（OECD）统计数据，将发展援助委员会（DAC）成员国的援助总额和ODA/GNI（%）以散点图（scatter plot）方式可视化后发现，呈现出上述图景。可以看到，韩国在援助总额和ODA/GNI比率这两项指标上都相对偏低。ODA/GNI比率在倒数第三位，援助总额也处于较低水平。

ODA/GNI比率是在谈及“作为发达国家在国际社会中发挥何种作用”时的重要指标之一。因为它是观察“相对于国民总收入规模，一个国家在多大程度上援助其他国家”的标准。联合国将ODA目标值设定为GNI的0.7%。满足这一标准的国家仅有5个，分别是卢森堡、瑞典、挪威、德国和丹麦。因此，北欧主要国家作为“发达援助国”，在国际社会中被视为模范案例，在经济合作与发展组织内部的话语权也很大。

美国的数据尤为醒目。在援助总额方面，其规模压倒性居首，总额为552.77亿美元，远高于成员国平均水平。但从ODA/GNI比率看，仅为0.22%，低于援助国会议的平均水平（0.3%）。这同样是因为随着“本国中心主义”和“阵营化”趋势的加强，美国并未按经济规模同比例增加援助总额。日本在ODA/GNI和援助总额两个维度上都处于中间位置，ODA/GNI为0.39，援助规模为174.75亿美元。按总额计算，日本投入的资金是韩国（27.8亿美元）的8倍之多。虽未达到联合国0.7%的目标值，但满足了发展援助委员会的平均水平。

比率偏低规模也小……韩国位置尴尬

专家指出，瑞典、挪威、丹麦等国的援助总额与韩国规模相近。金额本身并不大，但定性指标较高，且是100%无偿援助。它们以扶贫和推动发展中国家的可持续增长为坚定目标，积极塑造“在国际社会中充分履行发达国家角色”的形象。一位要求匿名的国际发展专家表示：“北欧国家在援助中所追求的方向，与尹锡悦政府提出的‘全球中枢国家’理念相当相似。”

与此形成对照的是日本。其有偿援助比例接近一半，附带“本国企业承揽项目”等条件的限制性（tied）援助也很多。日本虽不像中国那样，将援助作为“一带一路”的工具，通过向非洲等地转嫁债务实施“恶性援助”，但却彻底奉行“商业主义、国家利益”模式。最典型的案例体现在对印度的援助上。尽管印度是一个能够通过发行国债进行资本筹措的国家，日本仍然提供了规模达270亿美元的援助（以2019年为准）。有舆论指出，日本将官方发展援助作为其核心外交政策“印太战略”的前沿基地加以利用。基于此，国际发展学界通常将官方发展援助分为北欧的“人道主义模式”和日本的“商业主义模式”两大类。

政策与执行均需一体化改进

问题在于，韩国既不属于上述两种模式中的任何一种，也没有独立的方向性。各部门纷纷介入援助政策、执行和领域，形成所谓“百货商店式援助”。从无偿援助比例看，很难认为韩国积极采纳了北欧模式所追求的人道主义模式；从援助总额规模看，又难以认定韩国具备日本所倡导的经济、商业中心模式。

这源于外交部和企划财政部相互分割，各自按照不同的方向性和目标，碎片化地采取人道主义型和国家利益型援助模式。有偿援助由企划财政部主管，无偿援助则由外交部主管。在执行阶段，无偿援助由韩国国际开发合作团（KOICA）负责，有偿援助由出口入银行下属的对外经济协力基金（EDCF）负责，形成政策与执行分离的结构。重视通过海外援助促进出口和扩大韩国企业交流的企划财政部，与将人道主义支持和提升国家形象视为优先事项的外交部，在援助方向上目标各异。更有甚者，在由外交部主管的无偿援助体系内，竟有44个部门参与，连同实施机构在内，官方发展援助行为主体超过100个。在这样的结构下，难以从战略角度确定政策优先顺序，更谈不上“有所取舍、集中发力”。

专家指出，为了恪守韩国自2011年加入发展援助委员会后，在釜山发展援助高级别论坛上作为国际发展共同目标提出的①发展中国家的主人意识、②成果导向、③发展伙伴关系、④透明度与责任制，有必要实现政策与执行的一体化，并确保优先顺序的落实。发展替代组织PIDA代表Han Jaekwang表示：“要为官方发展援助制定明确的政策，必须从政策整合做起，并在项目发掘阶段建立一致的体系”，“应当推进无偿援助的一体化，从长远看，设立一个将有偿与无偿援助统一起来的独立援助机构才是理想之策。”

本策划稿件获得由政府广告手续费筹集的新闻振兴基金资助。

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