明年预算高达6.5万亿…对外援助做得好吗？[Song Seungseop的金融Light]

by Song Seungseop

Published 29 Oct.2023 14:49(KST)

从重建西欧的“马歇尔计划”起步
既要兼顾国家利益 vs 以人道主义为目的
韩国自20世纪80年代起正式开展援助项目
援助规模大幅扩大但碎片化问题严重
ODA能力不足的部门成果乏力

上个月20日（当地时间），总统 Yoon Suk Yeol 在纽约举行的第78届联合国大会一般性辩论上发表主旨演讲时表示：“韩国政府即使在今年实行紧缩财政方针的情况下，仍将明年政府开发援助预算案规模扩大了40%以上。”

韩国在2024年有一个支出高达6.5万亿韩元的领域。相关预算比今年增加了45%，预计今后还将急剧增长。总统 Yoon Suk Yeol 也向国际社会承诺，大韩民国将在“这个领域”投入大量资金。这个领域正是公共开发援助（ODA）。韩国也是第一个从接受 ODA 的国家转变为提供 ODA 的国家。那么，韩国是如何将数万亿韩元投入到 ODA 中的呢？另外，在国际社会中，ODA 又是如何起步的呢？

从西欧重建开始的 ODA……国家利益优先 vs 人道主义

在国际社会上，一般认为 ODA 的起点是“马歇尔计划”。第二次世界大战结束后，为了重建满目疮痍的欧洲，美国实施的援助计划就是马歇尔计划。自1947年至1951年，美国向西欧16个国家提供了巨额援助。美国企业参与欧洲重建项目，获得了可观的利益，同时也被评价为成功阻止了西欧的共产化。

此后，20世纪60年代主要发达国家相继设立了援助专门机构。以“开发”为重点的援助事业在20世纪70年代开始聚焦于减贫和解决不平等问题。20世纪80年代在新自由主义影响下，围绕 ODA 的讨论一度停滞不前，但在20世纪90年代，社会主义阵营解体和向资本主义经济转轨成为主要议题。目前，消除贫困、可持续性和均衡发展是 ODA 的核心关键词。

被视为现代官方发展援助（ODA）起点的“马歇尔计划”重建工程现场。照片拍摄于1948年德国重建时期，画面中的墙面上写着“在马歇尔计划援助下实施的柏林应急计划”。照片由美国国家档案和记录管理局提供

国际社会看待 ODA 的视角颇为微妙。有人认为，ODA 归根结底也是为了本国利益的一项事业。事实上，被称为“ODA 先进国”的，大多是帝国主义时期拥有殖民地的国家。这些国家主要向曾经的殖民地等欠发达国家提供 ODA。围绕这一点，有批评认为，发达国家是为了不失去对旧殖民地的影响力，而动用 ODA 这一手段。

尤其是，有观点认为，ODA 不仅对受援国有利，对提供援助的国家同样有利。如果向欠发达国家提供援助并帮助其实现发展，出口市场就会扩大，本国企业进军海外也会更加容易。此外，在援助过程中所需的物资和服务可以在本国采购，从而获取收益。这被称为“有条件援助（Tied Aid）”。通过长期实施 ODA，还可以提升国家品牌形象。

相反，也有主张认为 ODA 应当出于人道主义目的来运作。如果过多考虑经济利益，反而可能扭曲受援国的经济发展，并推高援助成本。国际社会也原则上建议，应当避免企业参与援助项目或在援助中追求经济利益。因此，北欧国家在实施 ODA 时，以无偿援助和非捆绑援助为原则。

数十个部门都要“做 ODA”……绩效不佳遭批评

明年预算高达6.5万亿…对外援助做得好吗？[Song Seungseop的金融Light]

那么韩国的 ODA 情况如何呢？由于建国初期爆发的6·25战争（朝鲜战争），韩国只能依赖 ODA。1950年从联合国（UN）获得5800万美元援助是一个起点。正式向经济发展发起挑战的20世纪60年代，援助也发挥了重要作用。与过去集中接受粮食和物资不同，韩国签订了经济技术援助协定，引进外国专家。以此为基础，引进科学技术资产、发展矿工制造业以及交通·道路建设全面展开。

韩国在20世纪80年代末以设立对外经济协力基金（EDCF）和韩国国际协力团（KOICA）为契机，开始转型为“提供援助的国家”。2010年，韩国加入经济合作与发展组织（OECD）开发援助委员会（DAC），正式获得先进援助国地位。此后，韩国的 ODA 规模迅速扩大。从2010年至2022年，韩国用于 ODA 的资金累计约达36万亿韩元。

那么韩国的 ODA 采取何种战略呢？韩国由外交部负责无偿援助，由企划财政部负责有偿援助。至于应当通过 ODA 追求国家利益，还是应当聚焦于人道主义援助，至今尚未形成共识。虽然自一开始就展开了讨论，但外交部和企划财政部官员之间的立场差异非常大。因此，目前由国务调整室负责对 ODA 进行统筹和协调。

瓜分对外发展援助预算的政府部门和机构。通过 Python 分析 2022 年度对外发展援助项目后，采用 Voronoi treemap 模型进行了可视化。

另一个特点是，在韩国实施 ODA 的机构非常多。主要发达国家通常由两三家 ODA 专门机构承担 ODA 相关工作。通过由专业机构执行 ODA，可以防止项目重复和小规模项目泛滥，并确保提供更为成功的援助。但在韩国，作为 ODA 专门机构的 EDCF 和 KOICA 执行的项目甚至不到全部项目的一半。仅在去年，争取到 ODA 预算的部门就多达44个。这种现象被称为“碎片化”。

因此，一些 ODA 能力不足的部门在开展对外援助时，出现了绩效不佳或项目效果不明显的案例层出不穷。比如，关税厅在2016年投入逾7亿韩元，在吉尔吉斯斯坦推进关税行政现代化 ODA 项目，但由于吉尔吉斯斯坦是欧亚经济联盟（EAEU）成员国，根本无法引进韩国的关税系统。农林畜产食品部则向越南投入30亿韩元，试图建设蔬菜契约栽培示范园区，但因未能确保销售渠道、且当地土壤不适应，项目推进困难重重。