[Why&Next]“前路一片迷雾” 影子金融监管令银行陷入混乱

by Sim NaYoung

Published 11 Sep.2023 06:10(KST)

Updated 11 Sep.2023 21:57(KST)

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利率上升、家庭负债再扩张
金融当局“影子监管”泛滥
以口头警告、行政命令、示范准则定调
金融消费者为难银行经营受挫“副作用”

“因为要让中老年客户少一点委屈。”这是上月24日，一家改变了50年期住房抵押贷款设计的互联网银行的说法。15年、25年、35年期产品对所有年龄段一律适用，但最长期限的产品则作了差异化设计。只能在“至满34岁可选50年”“满35岁以上至满39岁以下可选45年”“从满40岁起可选40年”这三种期限中选择。金融委员会将50年期住房抵押贷款点名为家庭贷款增加的原因之一，并表示“将研究设置年龄限制方案”，这家银行才无奈作出调整。

不止如此。就连今年8月初还存在的3%区间住房抵押贷款利率也消失了。监管当局将“低利率的非面对面贷款”指认为家庭贷款增加的另一主因。金融监督院表示，“将检查互联网银行是否对借款人的收入进行细致审查、是否妥善管理逾期风险”，并于上月底开展了现场检查。最无奈的是消费者。原本打算在这家银行办理住房抵押贷款的Kim Usik（33岁）表示：“听说互联网银行利率最低，就去了解了一下，结果利率已经涨上去了”，“本来打算综合考虑各种条件后办理40年期贷款，现在连这也变得不可能了”。

Kim Juhyun 金融委员会委员长22日在首尔中区新闻中心出席金融委员会委员长与金融协会会长座谈会并发表全部发言。照片=记者 Yoon Dongju 提供 doso7@

虽非法律却威力有过之而无不及

虽不是法律，却发挥出堪比法律威力的“影子金融监管”正在不断加码。这也是金融业员工指出“现任政府上台后，政策可预期性进一步下降”的原因。随着贷款利率上升、家庭负债开始走高，再加上逾期率攀升、金融机构健全性备受关注，监管当局的各种“要求”接踵而至。这些要求大多以口头劝告和指引、行政指导、示范性规程等形式出现。一家商业银行高管称：“对于为灭火而进行的善意干预，在一定程度上可以理解，但如果缺乏法律依据的行政行为泛滥，也会产生副作用。”

在去年7月，人们还未料到会发展到这一步。当时新任金融监督院院长Lee Bokhyun表示“将改善不合理的金融监管惯例（影子监管）”，并成立了工作小组。其目的在于：对必要的影子监管加以制度化，不具实效的则予以废除。但迄今为止，情况却完全朝着相反方向发展。业内评价称，“从一年多来不断发出‘加息、降息’信号、频繁干预市场价格开始，到更换金融控股公司首席执行官为止，银行的重要经营事项都被影子监管所左右”。

比明文法令更多的是隐性监管

目前究竟存在多少令金融机构切身感受到的影子监管，没有人说得清。虽然在监管信息门户网站上可以查到金融委员会依据法律明文化的监管条目数量，但与现实存在较大差距。金融监管当局相关人士也表示：“这一数字与金融市场实际感受到的监管数量并不一致。”不过可以从过去的记录中略窥端倪。2014年，当时的金融委员会委员长Shin Je-yoon表示“要发掘并改善金融一线的隐性监管”，在四个月内进行了全面调查。最终梳理出的监管清单共3100项，其中明文法令监管1100项，隐性监管却多达2000项。当时金融委员会的新闻稿中写道：“因改革一直以法令监管为主，相对而言，政策性金融机构和金融业协会中隐藏了大量监管。”

这些影子监管有时也会牵制金融机构经营。在危机情况下，用以衡量金融机构损失吸收能力的核心指标之一是“普通股权一级资本充足率”（CET1）。这是反映相对于风险资产，金融机构持有多少普通股权资本的比例。监管下限是五大银行8%、其余银行7%，但监管当局要求的水平更高。今年3月，金融委员会曾分析称：“截至去年9月底，国内银行业普通股权一级资本充足率为12.26%，低于欧盟（14.74%）、英国（15.65%）、美国（12.37%）等主要发达国家银行。”一位商业银行相关人士表示：“虽然有明文化的监管标准，但在实际操作中，这一标准被忽视，监管当局与银行之间形成了‘不得跌至个位数’的默契”，“这在需要进行子公司并购或实施普通股注销时，都会成为障碍”。

金融业担忧称，如果既无记录、又无依据的影子监管持续下去，一旦出现问题，将产生无人承担责任的副作用。一位商业银行副行长表示：“金融监管当局的指示事项，通常会通过全国银行联合会包装成由各银行‘自律执行’的样子”，“如果赢得舆论支持、获得总统表扬，监管当局就可以说是我们下达的指示；一旦出现问题，监管当局就抽身而退，收拾残局的责任则完全落在银行身上。”

影子监管：“应当叫停” vs “仍有必要”

也有声音认为，应当从制度上堵住影子监管。曾在金融委员会任职的Sung Dae-gyu、现任Shinhan Life董事会主席在其著作《影子金融监管》中表示，为了减少“示范性规程、行政指导、过度报告要求、下位规章和人事干预，有必要制定‘金融监管创新法’，确立法治金融原则”。Sung主席将示范性规程视为典型的影子金融监管。当监管当局想要制定具有强制力但并非法律的规范时，往往通过金融相关协会来制定示范性规程。Sung主席表示，不应允许金融机构将这些示范性规程反映到内部标准中，也不应因违反这些规程而给予制裁等不利后果。对于利率、手续费等金融产品价格的行政指导，他同样认为不应存在。

也有观点认为，基于金融产业特性，影子监管在某种程度上是必要的。仅以2011年小商户信用卡商户手续费率下调事件为例，就可以看出金融监管当局的选择空间十分有限。当时国会质问当局，“为何不为社会弱势群体——小商户工作”，不断施压。监管当局并无通过法律手段降低中小商户信用卡手续费率的权限，除了召集卡公司开会、逐一打电话之外别无他法。此后，手续费多次下调。

延世大学经济学系教授Sung Taeyoon表示：“对于像银行这样凭借牌照开展业务、具有一定垄断力的主体，影子监管是必要的”，“例如，总债务本息偿还比（DSR）很难通过法律进行刚性规定，而金融行为的相当一部分也难以用法律逐一界定，因此监管当局的裁量不可避免地会介入。”