[独家] 只留下一份报告便消失……临近老龄化的韩国，交通战略失踪了[新交通难民报告]③

by Bae Kyunghwan

Published 07 Jul.2025 08:00(KST)

Updated 07 Jul.2025 09:18(KST)

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首尔的未来——交通的未来
“国土交通人口应对协商体”成立仅半年即告结束
尝试将交通政策与社会结构变化相结合并制定
戒严、弹劾……只出一份报告便解散
在人口减少与老龄化背景下关注却只集中在GTX

编者按在全球交通可达性排名第16位的城市首尔，另一张面孔却是：在享受交通便利方面的差距同样巨大的城市。交通网络的飞跃式扩充原本以实现地区均衡为目标，但一端走向过度集中，另一端则产生了盲区。纵贯75年大众交通史，如今已进入构建人工智能（AI）交通系统的时代，但“交通贫困阶层”依然没有消失。交通差距带来生活质量的不均衡。亚洲经济梳理了这一现实，并探寻解决方案。

[独家] 只留下一份报告便消失……临近老龄化的韩国，交通战略失踪了[新交通难民报告]③

政府试图把国家中长期交通政策与人口结构变化相结合加以制定的计划已经流产。这是前任政府启动的“国土交通人口应对”战略的一环，原本试图不再把交通视作独立的最上位广域政策，而是从“未来政策需求变化”的视角出发，结合低生育率和老龄化来进行规划。

由于戒严事态和弹劾局面，前任政府在政策制定初期就失去了动力，加之政权更迭导致相关工作被推到“白纸化”的边缘，影响巨大。然而，只把焦点放在“移动”上的既有政策已接近饱和点，国土管理的局限正在暴露。Lee Jaemyung政府同样只对自动驾驶、首都圈广域快速铁路（GTX）扩张等个别议题画出了蓝图。专家分析认为，鉴于交通领域在政策制定和执行上不仅需要巨额预算，还要耗费很长时间，为未来世代展开的讨论必须加快步伐。

只留下1份研究报告就消失的“国土交通人口应对协商体”

据政府部门等消息，去年6月在Yoon Suk Yeol政府下成立的“国土交通人口应对协商体”在短短半年后便结束了活动。政府一名高层关系人表示：“这是在（总统Yoon Suk Yeol）宣布史无前例的‘人口国家紧急事态’之后，以泛政府层面组建的组织，相关机构也大举参与，原计划探讨与社会问题相结合的新型交通政策，但最终只发布了一份研究报告，事实上已经解散。”

这一切始于2024年6月19日。当时前总统Yoon主持低出生率高龄社会委员会会议，宣布“人口国家紧急事态”。他当时表示，“将在克服低生育问题的那一天之前，启动泛国家总力应对体系”，甚至提及新设副总理级人口战略企划部。

虽然只停留在对以往各届政府推动政策的“炒冷饭式”综合层面，但其中也有具有意义的一点。政府在此后一周内成立了“国土交通人口应对协商体”，目标是研究低生育率和老龄化导致的人口减少与人口结构失衡，将对地区生活模式、居住形态、交通需求、产业竞争力等国土交通核心领域的影响纳入考量。

并非在人口结构变化方面从未在广域交通扩充的政策制定中加以反映。只是除社会基础设施（SOC）联动项目之外，即便如此，政府每年仅在交通政策上投入的预算就平均达10万亿韩元，即使政权更迭，“以扩充出行便利为中心”的政策基调也从未改变。

“国土交通人口应对协商体”则有所不同。为实现超越“移动”本身的政策联动，低出生率高龄社会委员会的民间委员和青年组成的“2030顾问团”共同参与。这是一个有44名相关专家参加的“巨无霸”政府协作机构。协商体自同年7月启动第一次会议起，至11月为止，以研究课题为中心召开了多次咨询会议，并着手相关研究委托。其核心是“符合人口趋势的政策需求”。协商体判断，应制定反映新人口结构的交通政策，以提高政策效率，并削减不必要的投资预算。

但在经历戒严事态和弹劾局面后，协商体失去了“后台”。内部正式研究今年1月已告结束，已经完成委托的研究课题也面临被“束之高阁、对外不公开”的危机。一位曾出席协商体的关系人透露：“与以往按照大规模新城指定等城市开发而相应配套的交通政策不同，（协商体）内部是试图找出能够改变城市的各种变量，并将其反映到交通需求中”，“无论政治圈局势如何，为了未来世代，这一讨论本应保持持续性地推进。”韩国交通研究院副研究委员Kim Jain则表示：“历届政府中都没有这种方式的协商体，但从低生育率和老龄化等社会整合层面进行思考的做法，在新政府中也将会得到讨论。”

人口减少、老龄化、空置房都在增加，交通政策却原封不动

专家强调国家交通行政大转型的背景在于，交通需求群体正在急速变化。即便是人口最为密集的首尔，自2016年人口跌破1000万大关后，每年都在减少，去年已降至933万。除了总体人口减少之外，房价暴涨这一变量也使得首尔市民被挤出到京畿道和仁川，这一点尤为突出。即便考虑到京畿地区人口增加，首都圈整体人口仍未能摆脱下降趋势。

伴随人口减少，老龄化也在加速。根据政府统计，19岁以下首尔市民为119万7536人，少于70岁以上首尔市民（121万2605人）。也就是说，首尔市70岁以上的老年人比青少年和儿童还多。以上月为基准，首尔市19.8%（184万人）的人口已超过65岁，预计7月将迈入“超高龄社会”。展望到2040年，65岁以上人口比例将飙升至三分之一（31.6%）。

尽管如此，首都圈交通政策在制定时仍只聚焦于“移动”。Moon Jaein政府和Yoon Suk Yeol政府都把首都圈交通政策的核心放在“GTX”扩张上。从GTX-A线路开通开始，集中推进GTX-D、E、F线路，并提出在地方也引入广域快速铁路（x-TX）的方案。

未反映需求的政策带来了副作用。与“缓解首都圈通勤交通拥堵”的期待相反，国土不均衡问题引发担忧。理由是，随着可以通勤到首尔的距离拉长，首都圈人口向首尔集中的趋势将进一步加速。

沿着新建交通线路，住房供应增加、需求集中，落后地区反而愈加恶化的副作用也随之出现。京畿地区房地产两极分化便是典型。根据大韩建设政策研究院今年年初发布的数据，截至2023年底，全国空置房数量为153万4000户，其中京畿道占18.6%，比例最高。在京畿道内，空置房最多的地区依次为平泽（11.2%）、华城（8.1%）、富川（6.3%）、水原（6.1%）、南杨州（5%）等，其中一部分正是曾讨论过交通网络扩张的地区。