松散的国会议员财务报告削弱代议制民主公信力
须寻求实时公开支出明细等提升透明度方案
公款乱花就被取消提名…政治文化亟待转变
应为任期末议员引入激励与信用等替代方案
圆桌会上出席者为：梨花女子大学斯克兰顿学部教授 Yoo Seongjin、韩国宣言实践本部秘书长 Lee Gwangjae、龙仁市器兴区选举管理委员会事务局长（《理解政治资金法》作者） Lee Changseul、前国会议员 Jang Hyeyeong。与会者围绕政治资金会计不透明及管理问题交换了意见。大家一致认为，有必要通过制度性补充，使国会议员能够公正使用政治资金，例如实现支出明细的实时公开等，同时政治文化也必须随之改变。此外，还提出了多种方案，使透明的政治资金执行能在下一次选举中成为影响投票的因素。圆桌会议遵循查塔姆府规则：公开出席者名单，但各讨论者的发言一律匿名处理。
主持＝ So Jongseop 政治社会部门主编
上月26日，在首尔中区《亚洲经济》举行的查塔姆之家座谈会上，与会专家就政治资金透明性交换意见。自左起为前议员 Jang Hyeyoung、梨花女子大学 Scranton 学部教授 Yoo Sungjin、政治社会管理编辑 So Jongsup、龙仁市器兴区选举管理委员会事务局长 Lee Changsul、韩国宣言实践本部秘书长 Lee Kwangjae。照片=记者 尹东柱
View original image用于国会议员政治活动的政治资金支出，最大的问题是什么？
A：与国会议员政治资金相关的会计实在太松散了。编制规范不明确，审查标准也不清晰，以至于从国会议员的立场看，几乎可以“轻松应对”。法人会计的标准非常严格，规章也很细致，而且报告公开，因此在评价企业时成为极其重要的依据。相反，国会议员的会计报告虽然由选举管理委员会层面管理，但由于没有下达非常细致的规范指引，导致各议员的“风格”差异巨大。哪怕只是一场座谈会，有的议员办公室对这场座谈会如何支出政治资金，只是“笼统一笔带过”地简单记录；也有的则记得极其详细，可谓千差万别。出现如此多样化本身，就足以说明制度设计之草率，意味着可以任意裁量的空间非常大。
连必须接受公益审计的最低法律规定都没有，所以仅止于选管委层面的审查。如果市民团体或媒体不通过策划报道来处理政治资金相关会计报告，市民根本无法看到政治资金究竟是如何被粗放甚至草率地运用的。至于政治资金在什么范围内可以支出，多选连任的议员或经验丰富的助理们都心知肚明。尤其是院内政治人物的政治资金，很可能成为完全无法掌握问题所在的会计。结构上必然会形成“地下世界”，而且也没有任何手段去捕捉这片地下空间里发生了什么。违法政治资金究竟通过何种方式执行、规模有多大，外界一无所知。
B：政治资金相关规定本身并非问题所在。如果事无巨细都要严格遵守条文，反而可能出现不知何为对错的混乱局面。更大的问题在于，选民根本没有渠道获知相关信息。政治人物将政治资金花在各种地方，但关于这些信息的可及性和公开性非常薄弱。政治资金的收入和支出在法律上有既定框架，但之所以难以得到遵守，是因为选民既无从知晓，又很难逐一查找核对，过程极其繁琐。由于可及性和公开性存在巨大限制，现实结构就必然走向法律难以真正得到遵守的局面。许多研究政治资金的学者无数次提出要改善制度，选管委也持续提出修改意见，但国会迟迟不改。结果就变成了名副其实的“黑匣子”，严重侵害选民的知情权，即便形成报告，也既无法信任、也无法核实。作为信息的价值也随之大幅降低，导致报告过程本身只能流于敷衍。
C：对选管委来说，这也是巨大的两难。有批评指出，政治资金法的会计编制标准并不明确。但从本质上说，所谓政治资金就是“政治资金”。法律本身并没有规定什么才是政治资金，而是通过判例来解释。如果简单地以“议政立法活动经费就是政治资金”来定义倒也无妨，但“政治活动”这一本质范畴太大了。制度与实际运行之间当然存在问题，但人们普遍将政治资金法视为“规制法”，而我认为它应当成为“筹措法”。政治资金法在过去处于密室和政治腐败的领域，因此被视为“政治黑金”，但从政治资金法的目的来看，政治资金应当得到适当提供的保障。
其次是透明性。对于设有后援会的国会议员来说，会计报告在透明性方面有一定可保障的空间。从某种角度看，纳入报告的金额本身并没有想象中那么大，而部分进行政治活动的人，如果不是通过后援会，而是动用自身资产，则缺乏可加以规制的法律装置。在距离选举尚远的时间点，如果有人用个人资金进行政治活动，也没有必须向选管委报告会计的强制义务。整体来看，政治资金存在相当多的不对称性。在资金筹措方面，需要更为灵活的思路。如果说在资本主义下实行民主主义，那么财政上的捐助本应是如同投票一样自然的意志表达。这种文化本应自然形成，但受过去“麻袋装钱”式捐款的影响，现实中仍被负面看待。希望这种认知能够得到改善。
D：2004年，曾有人推动通过所谓的“Ossehun法”（政治资金法、政党法、公职选举法修正案，核心内容是废除地区党部并从源头禁止法人的政治捐助），试图从入口处进行一次强力封堵。但现在已经到了需要在社会层面承认“立法活动需要资金投入”的阶段。会计透明性最终与对代议制民主的信任度紧密相连，处罚力度必须强到足以产生震慑。应当像“Kim Youngran法”（关于禁止不正当请托及收受财物等的法律，简称“禁止请托法”）那样严厉，但现实中掺杂了太多“人情因素”。本该升级制度，却缺乏原则，反而留给裁量权过大的空间。
此外，从未对政治资金做过效果分析：这笔钱流向何处，被如何使用，是否用得其所，均无系统评估；透明度极低，也缺乏专业人力。有必要对政治资金作出更清晰的界定。因为现在究竟是统治资金、小金库，还是立法活动补助费，混淆不清，导致大多数人都按“小金库”来计算和使用。如果能够更明确地界定为“立法活动经费”，将有助于系统整理会计项目，并在此基础上逐步修订各项科目。Ossehun法在一定程度上大量借鉴了企业会计制度，有必要进一步厘清资金的性质。有议员在私下场合会说：“今天又在监狱围墙上走了一圈。”意思是一旦被抓就完了，没被抓就能过得非常“滋润”。监管者和使用者彼此都心知肚明，于是这种默契就这样被默许。
通过随时公开会计报告、让普通人也能轻松查阅等方式，以政治资金透明性为基础来营造健康的政治文化，似乎很有必要。但是否仍需要更多时间？
C：要实现这种文化，前提条件就是透明性。个人信用卡可以实时使用并查询，但国会议员后援会则是向选管委申报自己的账户明细，时间差过大。最终只能根据账户支出记录来填写会计报告。会计报告通常是以一年为单位，或者在选举结束后30日内提交。由于时间差太大，只能事后回溯记录来编写。如果能实现实时公开，或者将会计报告周期切分为一个月，也是可行方案。一旦缩短会计报告周期，就能在一定程度上防止事后统一补开发票等问题。
A：我想补充谈谈政党的角色。我国采取以国库资金支持政党的制度，既然为了民主发展而征税资助政党，我认为政党就应当同时承担起确保会计透明性的责任，但目前并无此类规定。不能仅仅交由会计负责人处理，而应当设立一种内部标准——至少在党员看来不觉得羞愧。政党要以“证明我们是一个优秀组织”的意识来开展工作。从历史上看，由于存在买票行为，政治资金法虽属于规制法，但用金钱买票绝非真正的民主，所以才设置门槛加以禁止，并在形式上加以规范，我是这样理解的。
不过，从促进筹资的角度看，政党会以女性发展基金、青年、残障人士等名义获得专项资金。如何使用这些资金，才能构成具有政治意义的行为，需要在综合判断下进行支出；同时要形成一种结构，让人们认为“把钱用得透明，反而有利于自身政治利益”。我们虽在运作地域单一选区制，但实际上已与比例代表制相差无几。不是看候选人个人，而是看其获得哪个政党的提名，这对选区选民的选择起着决定性影响。因此，政党层面越是如此，就越应通过文化和制度上的努力来解决透明性问题。然而，立法者永远是国会议员本身，于是就出现“谁来给猫挂铃铛”的难题。当前媒体、学界和市民社会不断提出各种诉求，希望政治资金问题能够得到更广泛的公共讨论。
这是与政治改革密切相关的问题，但在国会层面，要求对政治资金进行制度性补充的声音似乎相对较弱。
D：在以个人助理为主的现行制度下，实现这一点几乎不可能。与美国不同，我国并不会根据立法活动的多寡来补充资金或人力，因此要在议会层面发出声音十分困难。市民社会自2000年代初就一再呼吁实现“电子化、常态化”，但如果300名国会议员中有人切实遵守，恐怕不至于落选的议员寥寥无几，可见政治资金法在某些方面与现实并不相符。将政治资金理解为类似“业务推进费”，才会出现如今的问题。必须明确指出，这笔钱是用于支持立法活动的资金，从这个定位重新开始设计。
此外，在向政党发放补助金时会附加各种条件，如前面提到的女性、残障人士、青年等。对于补助金，其实完全可以通过条件设置来发挥引导作用，但至今仍未就具体用途达成共识。现在应当开启“双轨制”讨论。如果说Ossehun法在通过后为铲除黑金做出了贡献，那么接下来就该讨论“下一步”。只有确保会计透明性，才能提升国民对代议制民主的信任度。
C：进一步补充说明，政治资金分为个人筹集使用的后援金和国家提供的补助金。补助金虽然受到严格规制，但在会计上也只是通过“收支账户”进行处理，并未对资金流向进行管理。比如，发放女性发展基金时，会以“请支出多少”的形式设置激励型补助制度，并不断加以扩充。但在实际操作中，当问及“什么是女性的政治活动”时，多数回答是“人工成本”。许多政党以“女性活动经费”的名义支出人力成本。这种情况下，人工成本是否能被视为“女性政治活动”，既可以说是，也可以说不是。如何执行，存在相当大的解释空间和两难。因此，与其由国家机关来进行强力规制，不如由市民团体和媒体来披露信息、通过报道广泛告知。这样一来，即便未违反法律，选民也能在下一次选举中对议员的使用方式作出重新审判。如果只依赖警方侦查，反而可能对政治资金形成“寒蝉效应”。由于处在相当微妙的边界线上，现实操作确有困难。
B：必须明确区分政治人物个人筹集并使用的后援金，以及给予政党的国库补助金。对政党给予的国库补助金，应当在一定程度上接受规制，这是合理的。不能让只有有钱人才能从政，从公平性角度看，对政治资金中的个人后援金筹集确实需要制度安排。但认为这部分也应受到严格规制，则存在问题。对政治资金施加公权力规制的国家其实并不多。立法活动本身就非常模糊，国会议员的行为并不仅限于制定法律，还有大量政治活动。如果只限定在立法活动范围内，概念反而更模糊。议员也必须进行选区管理，从这个角度看，将后援金用于此类用途是合理的。但目前却对其施加了事无巨细的公权力规制，导致定义模糊、执行困难。
在其他国家，与其将政治资金视为公权力规制对象，不如通过公开来解决。公开之后，让选民去确认本地区国会议员是如何筹集和使用后援金的。英国和美国就实现了实时公开。选管委网站等也会提供相关信息。美国甚至有专门汇集政治资金信息并公开的站点。必须为国会议员或政治人物“干净使用后援金”提供动力。如果想到“选民都在看”，就不可能不干净地使用；而选民一旦掌握这些信息，在选举中将其作为判断标准，政治人物也只能干净使用。目前则是选举结束后才公开资金用途，这非常奇怪。政治资金理应日常化公开，从技术上看并不困难，只是没有去做而已。宪法法院曾裁定，将政治资金相关会计资料的阅览期限限制为3个月过短，要求国会从加强选民知情权、提升可及性和公开性的角度进行修改，但国会只是把期限延长到了6个月而已。
C：如今已经进入一个“用智能手机就能完成一切”的时代，政治资金也不应成为例外。选管委也不断提出立法修正案，要求常态化在互联网上公开收入和支出，实现实时公开。问题在于，政治资金法第42条（会计报告书等的阅览及副本交付）的门槛过于复杂。法律上的“公开”既包括阅览，也包括提供副本，但在副本中，收据等证明资料、存折等又被排除在可阅览范围之外。即便信息公开，公众也只能看到文字内容。而且所有文件都以PDF形式提供，阅读不便。选管委在接收资料后，还要全部进行格式转换。美国则是直接以电子文件形式提供，几乎不产生时间和空间上的行政成本，国民也能方便地即时查阅。我们本应朝这个系统迈进，但在上一次违宪判决后，仅仅将期限延长到6个月，令人遗憾。
D：政治性的公民意识也需要有所改变。英国和美国之所以能很好地公开后援金，是因为其效果堪比我国的民意调查。如果公开信息在选举中持续成为负面因素，国会议员自然会重视。我认为，依据指标进行评价并公开，极为重要。一旦有机构常态化公开相关数据，随着数据积累并产生影响，最终也可能推动法律修订。许多助理其实也想认真去做，但苦于缺乏先行案例。将近60年形成的错误惯例不可能一朝一夕就被扭转，关于会计透明性的评价等问题，值得认真思考。
任期末剩余的后援金，最好如何使用？
A：身处进步政党本身就意味着在文化上受到一定约束。因为助理们同时也是党员，一旦做出奇怪的事，风声会先在助理之间传开，所以会计透明性和监督的目光运转得相当充分，很难生出“歪念头”。不过，当选者与落选者之间的差异非常大。选举结束后，当选者会在思考“今后如何继续开展活动”的过程中进行支出，而落选者则往往不负责任地花钱。从助理的立场看，大家确实辛苦了，给予某种形式的“安慰性补偿”也合乎人之常情。当然，若过度则会成为问题。虽然刚才有人提到应区分政党和个人，但我也认为“这只口袋和那只口袋其实很接近”。在任期中，后援金本就缺乏制衡装置，任期结束后，有人干脆“自行分赃”，也有人通过“洗钱过程”转化为非法政治资金。也有人认为，如果说“全部归属政党”并不现实。
D：必须冷静看待现实，才能找出解法。即便是正常流入的资金，在政治活动中也不得不“记两套账”，如果要求将其即时公开在网上，恐怕没有任何人能继续维持议员活动。我们只能从当前状况出发。现在正是升级Ossehun法、通过政治资金来引导正当政治活动的讨论应当展开的时刻。
A：政治后援金可以进行税额抵扣，但我认为这存在不平等。只有本身有税额可抵扣的人，这一制度才有意义。如果要这样做，不如发放“额度”。既然本就是把税金返还给拥有投票权的国民，为了鼓励政治参与而设计了这个制度，那就干脆设定每人10万韩元的政治后援额度，让国民像行使投票权那样去支持政治行为，这样一来，大家可能会更关心政治。作为交换，从这种方式构成的后援会开始，引入完全不同的公开方式如何？虽然无法立刻一次性推翻现有一切，但可以从刚刚踏入政治圈层的人开始，以试点形式引入。我认为有必要形成一个“文化上不同层次”的新板块。
C：对落选者来说，无论如何使用政治资金，都缺乏激励机制。未获提名或落选的人，在剩余约两个月任期内，与现任议员不同，几乎没有任何诱因。因此很难将其用于自身政治活动，要为此正当化也很尴尬，于是多半以“冲抵过去政治活动中投入的个人资产”或“捐给其他同僚议员”的方式使用。正因如此，即便是落选议员，也应当像现任一样，即便落选，仍能继续从事政治活动并加以证明。只要能够以该资金为基础，持续保障会计透明性即可。目前内部举报几乎不存在。从制度角度看，《公职选举法》中设有自首者特例条款，但《政治资金法》中没有。选管委曾多次请求增设自首者特例条款。此外，包括国会议员和地方议员在内的会计负责人、政党党员等，也应像必须接受禁止请托法教育那样，将政治资金法和公职选举法教育列为必修。
A：如何评估现行制度的成效，是非常重要的任务。其次，归根结底这是文化问题，要让大家形成一种“乱花钱就拿不到提名”的学习效应。否则，无论制定何种规制，都不存在“无法被破解的监管”，总会出现各种绕道而行的方式。批评虽然存在，但如果每次都被各种变通和偏门所绕开，大家就会认为“本来就是这样”，最终选择放弃。要避免这种情况，就需要搭建一个基础，让人们有机会体验完全不同的政治资金会计文化。此外，Yoon Sukyeol政府曾以工会和市民团体为中心，提出会计透明性问题，我认为也应同时审视宗教界和私立学校的不正当会计，使全体国民在国家层面上形成一种共识：凡以公共目的运营的法人和团体，会计透明性都极其重要。
B：在政治资金中，后援金起到“政治活动润滑剂”的作用。没有它，事实上就会变成“只有有钱人才能从政”的局面。我认为应当进一步扩大后援金文化，但若对其施加过多公权力规制，规制总会被“政策绕行路径”所规避。因此，有必要将政治资金的使用明细从“阴影”中拉到“阳光”下。最终，只要问题变成选民可以查阅并作出判断的对象，选民往往会比起“议员制定了什么法律”，更看重“后援金是如何被使用的”。国会是民意机关，也是与国民距离最近的机构，因此有必要把它作为一种示范和模范案例，再逐步向外扩散。
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