[被遗弃的产业园区]②放松监管后如雨后春笋涌现…最终变成滞销与老化

数千万平方米的土地在被指定为国内产业园区后之所以被闲置，其根本原因在于供给过剩。数十年来，远超国家实际需求水平的产业园区被不断供应。随着对产业园区的各类管制被放松，各基层地方政府首长纷纷以“振兴地方经济”为名抢建产业园区。舆论指出，一旦建起产业园区，企业自然会进驻、经济自然会增长的这种过于乐观的信念，以及缺乏中长期政策设计、只是一味着眼于眼前“去监管”的短视政策，酿成了如今“大量滞销与老化严重”的问题。

1963年在蔚山工业中心（现名美浦国家产业园区）建设SK蔚山CLX工厂的情景。联合新闻提供

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据政府等方面11日消息，自1962年蔚山工业中心（现蔚山米浦国家产业园区）开工以来，产业园区一直牵引着韩国经济发展。当时为实现韩国经济结构由农业向工业转型，朴正熙政府给予了全力支持。1964年《出口产业工业园区开发造成立法》的制定，使产业园区政策加速推进。从九老工业园区开始，全国各地陆续出现产业园区。自20世纪70年代起，民间也开始建设产业园区。1970年由永登浦工业人协会主导建设的“永登浦机械工业园区”（现首尔温水产业园区）就是代表。此后，以国土均衡发展为由，农渔村地区也开始建设产业园区，进入21世纪后，高新技术产业园区的开发也全面展开。

2008年开始放松监管后，产业园区数量出现爆发式增长。当年时任总统李明博在就任之初就高调宣布放宽产业园区相关监管。李前总统在同年1月作为当选人时曾表示，“（在灵岩大佛产业园区）就连挪走一根电线杆，几个月过去了都没办成”。其意在强调，明明是不必要的电线杆，却因各种管制难以拆除。总统职务交接委员会也表示，将推进可立即实施的任务以推动产业园区监管改革。同年3月13日，他亲自主持了国家竞争力强化委员会第一次会议，并下达了放宽产业园区监管的指示。

与此步调一致，当时大国家党议员尹斗焕提出，为了适时供应企业生产活动所需用地，制定《为简化产业园区许可程序的特别法》（产业园区简化法）。法案在国会通过后，产业园区所需的各类许可、开发计划审批及环境影响评价程序被大幅压缩。原本需要2至4年的产业园区规划审批期限也被强制限定为6个月以内。原由广域自治团体首长决定的30万平方米以下地方产业园区指定权限，也被下放给基层地方政府首长。

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监管一放开，产业园区数量便迅速增加。根据韩国产业园区公团的统计，从开始编制统计的2002年到产业园区简化法通过的2008年这7年间，产业园区数量从492个增至688个，增加了196个（39.84%）。但在产业园区简化法实施后的7年间，新增产业园区达到359个（72.97%），几乎翻了一番。尤其是可由基层地方政府首长自由指定的一般产业园区激增。2008年至2014年，国家产业园区从35个增至41个，仅增加6个（18.18%），而一般产业园区则从277个猛增至538个，增加了261个（166.24%）。

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随着产业园区数量增加，按理说企业入驻也应相应增加，但现实却是滞销用地接连出现。仅以2008年为例，产业园区滞销用地面积为1232.2万平方米。与2002年的1736.5万平方米相比，减少了29.04%。国家产业园区（减少42.24%）和一般产业园区（减少10.54%）的滞销面积都在下降。相反，在产业园区简化法实施7年后，滞销用地面积增至2732.4万平方米，激增86.3%。其中，一般产业园区成为主要推手。国家产业园区滞销面积增加约32.3%，而一般产业园区则猛增了268.48%。

空空如也的入驻企业指示牌。位于雄天产业园区内、用于标示企业位置的指示牌上毫无信息。雄天产业园目前已有出让土地的57%处于未售状态。照片=记者 Joo Sangdon 提供

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2022年投入运营的保宁熊川产业园区就是典型案例。保宁市在2010年启动了占地68万平方米的熊川产业园区开发项目，当时当地面积达121万平方米的永保产业园区尚未实现全部出售。市议会内部也出现了担忧之声。2009年，保宁市议员Kim Jonghak表示：“第二农业工业园区、清所农业工业园区，甚至还要再建设南部产业园区，这简直是在描绘一幅玫瑰色蓝图”，“（产业园区）这样一味摊子铺得这么大，真的合适吗？”熊川产业园区至今仍有57%的用地处于滞销状态。

蔚珍郡也遭遇了类似问题。蔚珍郡于2008年着手建设平海农业工业园区。在当年的郡政主要工作报告会上，批评声音接连不断：“这是经过深思熟虑后的决定吗？”“在蔚珍本地都难以成功的项目，为什么还要在平海再建一个？”“几乎没有成功的案例，要在那里建园区，就必须拿出如何（招商引资）的具体计划”等等。尽管如此，蔚珍郡仍以“从交通可达性角度看有必要”为由，强行推进建设。自2012年开始出售用地，但时隔12年，如今仍有34%未售出。之后又建设了竹边海洋生物农业工业园区，在其14.9万平方米用地中，有83%一直处于滞销闲置状态。

当时也不乏警告这种过度供给的声音。据《亚洲经济》获得的14年前国会预算政策处分析资料显示，当时政府预测2010年至2012年所需产业园区用地约为120平方公里，而实际供应的产业园区用地却达到268.8平方公里，是政府需求量的2.24倍。原因在于各地方政府沉迷于“拼命建产业园区”的竞争。研究人员指出，产业园区供给过剩令人担忧，因此“有必要制定防范（不加选择地建设产业园区）的对策”。

政府目前仍坚持“要再建更多产业园区”的立场。去年3月，总统尹锡悦召开紧急经济民生会议，公布了全国15处、总面积4076万平方米的国家尖端产业园区候选地。这是历届政府指定产业园区中规模最大的一次，远远超过目前2449万平方米的产业园区滞销用地面积。有观点担忧，一旦尖端、大型产业园区建成，地方产业园区的滞销问题可能会更加严重。国土研究院研究委员Jang Eungyo表示：“虽然在2000年代供给过剩之后，为调节供需相继建立了相关制度，但各道、市之间仍存在较大差异”，“必须进行持续性的监测”。

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