[行政改编全盛时代](下)居民投票和立法如何推进…体制调整之路“山外有山”

在各地纷纷涌现行政体制改革讨论的同时，究竟有多少地方能真正成功实现合并或分设，仍是未知数。这是因为在迈向体制改革的各个阶段，都必须协调众多利益关系，还可能产生相当费用。地方自治团体在制定本级行政体制改革方案后，需要经地方议会表决“或”居民投票，再到国会完成立法。在这些阶段中，地方自治团体都面临着层层待解的课题。

图片由联合通讯社提供

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在行政体制改革中，如何收集并反映居民意见始终是核心议题。因为如果在缺乏居民同意的情况下推进体制改革，今后可能引发地区间分裂与矛盾。出于这一原因，各地方自治团体在就行政合并等体制改革展开讨论之前，都会先进行居民舆论调查。以往一些正在推进的行政体制改革因舆论调查结果不佳而告流产。以庆尚南道泗川·晋州为例，2011年、2012年在推进行政合并时虽进行了舆论调查，但由于泗川市民的否定性回答较多，最终未能成事。去年关于釜山·庆南行政合并的舆论调查中，反对意见为45.6%，高于赞成的35.6%，导致推进速度放缓。

也有意见认为，鉴于行政区划变更会对居民生活产生重大影响，应当超越舆论调查，将居民投票义务化。根据地方自治法，在废止、设立或合并地方自治团体时，应当经过地方议会表决“或”居民投票。也就是说，并非必须进行居民投票。国会立法调查处行政安全组组长 Ha Hyeyoung 在《地方行政体制改革讨论再度浮现》报告中表示：“最理想的方式，是在行政体制改革时一律举行居民投票，以确认居民意愿，但在广域层级，从时间和成本角度来看，可能难以实现”，“即便仅经地方议会表决，也有必要就如何设计能够收集居民意见的合理程序展开讨论。”

也有未经过居民投票、快速推进合并，进而引发居民矛盾等副作用的案例。马山·昌原·镇海合并是在前总统 Lee Myung-bak 于2009年光复节庆祝辞中提及行政体制改革后，不到一年时间，即于2010年7月完成的，并未进行居民投票。庆北大学行政学系教授 Ha Haesu 表示：“昌原合并是通过地方议会表决，而非居民投票来完成的，因此缺乏系统性讨论”，“结果在名称等方面以昌原为中心推进合并，马山、镇海方面因此不断提出不满。”

对此，行政安全部相关人士解释称：“根据居民投票结果，并不会自动决定（是否合并），而是作为法律修订时的参考案例”，“居民本身也有希望进行（居民投票）的地区，也有不希望进行的地区。”

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即便获得居民支持，如果相关“法案未获通过”，行政体制改革也会化为泡影。正因如此，在开院两个月的第22届国会中，与行政体制改革相关的法案也在陆续提交。根据国会议案信息系统，截至11日，已提交了3件有关京畿北道分设的法案，以及包含在济州设立基层自治团体法律依据的修法案等。大邱·庆北、金浦市则正推动在今年年底前制定特别法。

在上一届国会中，相关法律并未在常任委员会得到充分讨论。第21届国会中提交的京畿北道相关法案虽被提交至小委员会，但从未进行过深入讨论，最终因任期届满而被废弃。包含金浦并入首尔内容的法案也同样如此。

鉴于当前行政体制改革在全政府层面获得了推动力，有观点认为，第22届国会将积极审议相关法案。某行政安全委员会议员办公室相关人士表示：“去年是在（会期）末期，各地方自治团体集中提交法案，导致讨论时间不足”，“第21届国会对（行政体制改革）关注度相对不足，而现在已有若干市·道开始大力推进。一旦第一法案小委员会全部组成，相关法案很可能成为主要审议议题。”

专家指出，即便在程序上完成改革，更重要的是能否真正实现强化地方自治能力、促进均衡发展、提升地区竞争力等实质性目标。Ha 教授评价称：“在以往的行政合并案例中，针对通过权力下放至地方来强化地区自治能力这一方向的考量不足”，“因此即使完成合并，仍会出现‘并没有好到哪里去’的说法。”

尤其在行政合并方面，必须思考如何在不引发地区间矛盾的前提下实现共生发展。Ha 教授表示：“政府大楼选址在哪里，将决定该地区今后能否持续发展”，“政府大楼选址、地区公共设施等财政投资，应当对（相对）弱势地区给予更多照顾，这一点十分重要。”清州·清原合并案例也体现了这一点。考虑到发展相对滞后的清原，两地在合并时制定了“共生发展方案”。▲合并后12年间，前半期市议会议长及后半期副议长由清原郡出身议员担任 ▲新设两个区政府，均设在清原郡 ▲市内公交车票价统一化等内容被纳入共生方案。清原清州共生发展委员会还对落实情况进行检查与管理。

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不过，也有意见认为，在当下直面人口危机的背景下，从“生存”角度看，实现合并本身就应成为重要目标。培材大学行政学系教授 Choi Hotack 表示：“目前，如果不能在一定程度上形成规模经济，一切资源都会被首都圈吸走，地方则面临消亡风险，行政合并讨论正是在这种危机感下展开的”，“（合并后）副作用可能会出现，但与其因不合并而走向消亡，不如合并后承受一定副作用。这应当是利大于弊的讨论。”

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