[话题分析] 监管巨头科技企业一拖再拖…平台监管关键在于“加快速度”

by Lee Eunjoo

Published 20 Dec.2023 13:59(KST)

公正委推进《平台公平竞争促进法》
业界称是“事前监管烙印”但…
谷歌监管耗时7年，应用商店市占率从80%升至90%

韩国公平交易委员会19日发布的《平台公平竞争促进法》核心在于：预先指定符合特定标准的大型科技平台企业，对其不正当行为实施快速监管。公平交易委员会副委员长 Jo Hongsun 将“迅速性”列为推动该监管的核心必要性之一。其解释称，即便适用《公平交易法》也可以规制“Naver与Kakao”的反市场行为，但由于耗时过长，导致监管的实效性下降。

Naver总部大楼。摄影=记者Kang Jinhyeong aymsdream@

通过《公平交易法》同样可以规制具有市场支配力经营者的反竞争行为，但从启动到适用监管往往耗时甚久。以今年4月为例，公平交易委员会对在谷歌应用商店“Google Play”中设置有利于自身游戏曝光等条件，从而阻止国内游戏公司在“ONE Store”上架游戏的谷歌处以罚款，从立案到作出处罚历时7年。公平交易委员会从启动调查到作出结论用了整整7年时间。在这7年多的时间里，谷歌进一步巩固了其在韩国应用商店市场的影响力。

监管迟迟难以落地的主要原因在于，《公平交易法》属于要求公平交易委员会一方进行缜密举证的“事后监管”。事后监管是由主管机关就法律规定的违法事实承担举证责任，并向法院请求作出判决的方式。这意味着公平交易委员会必须充分证明，某一垄断经营者的特定行为具有反竞争性，并且其负面影响大于对消费者福利的正面作用。尤其是在证明相关企业属于市场支配性经营者的过程中，围绕该企业活动所处的“相关市场”边界究竟在哪里，往往会爆发激烈的逻辑攻防战。

在Kakao创始人兼经营革新委员会委员长及未来Initiative中心主任 Kim Beomsoo 宣布将与全体员工举行座谈会的11日下午2点前，城南市板桥Kakao总部员工正陆续出入办公楼。照片=记者 Heo Younghan younghan@

问题在于，平台企业侵蚀市场的速度快于传统市场主体。受在线平台市场特有的“锁定效应”（一旦使用某种特定商品或服务，便难以再消费其他商品或服务，从而持续使用原有商品或服务的效果或现象）影响，一旦在初期抢占大量用户，市场的垄断格局就会固化。因此，如果监管适用耗时过长，即便处以高额罚款，实际效果也会大打折扣，沦为所谓的“亡羊补牢式制裁”。据公平交易委员会透露，由于谷歌阻碍游戏在“ONE Store”上架，ONE Store 的竞争力大幅削弱，而谷歌的垄断力则从约80%的市场占有率扩大到约90%。在长达7年多的监管周期中，谷歌的影响力进一步扩大，致使监管实效被认为明显不足。

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副委员长 Jo Hongsun 强调称：“《平台公平竞争促进法》可以将所需时间缩短大约一半。”其表示，将通过更具速度感的执法介入市场。由于《平台公平竞争促进法》是一种事前监管机制，会预先设定符合标准的企业名单，因此可以缩短围绕相关企业是否为市场支配性经营者、以及为作出判断所进行的市场界定是否准确等问题所花费的时间。今后，举证负担将很大程度上从公平交易委员会转移到企业一方。因为该法事先规定了哪些企业属于支配性经营者、哪些行为构成法律所禁止的行为，若企业要规避制裁，就必须证明主管机关适用监管存在错误。

对此，平台企业担忧此类事前监管可能导致经营活动过度萎缩。尤其是将平台企业特有的经营方式——“自营业务优待”预设为禁止行为，引发了不小的反弹。“自营业务优待”是指在运营连接消费者与入驻商家的平台时，以有利于自身商品销售的方式设计市场的行为。将自家商品放在页面主位展示，或优先适用自家支付系统等行为，都可能被认定为自营业务优待。在Naver购物中将Naver Pay设为默认支付方式，也可能构成自营优待行为。在公平交易委员会全员会议现场，围绕该政策，企业一方以“战略性经营方式”为由进行辩护，而公平交易委员会则主张其妨碍市场竞争，双方展开了激烈的论战。一旦该法通过，由此类逻辑攻防引发的监管延迟将被大幅缩短，因为企业必须证明相关政策对市场竞争的限制效应并不大，或者即便限制效应存在，但提升消费者福利的收益更大，方能避免制裁。