[责任总理受难史]①又成空喊口号的承诺…结构性局限

by Ku Chaeeun

Published 24 May.2023 16:50(KST)

Updated 24 May.2023 17:10(KST)

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责任总理，分散帝王式权力的框架
每届政权都提却止步于修辞
宪法上总理地位模糊且双重

“我将完全履行宪法赋予的一切权力和责任。提名权和解职建议也都会以书面形式行使。”

去年5月，在国会人事听证会上，当时还是候选人的总理 Han Duck-soo 作出上述表态，意在强调自己将尽到“责任总理”的本分。尹锡悦总统在当选人时期也曾以责任总理和责任部长为竞选承诺。

但在韩总理就任后的这一年里，这一承诺并未得到兑现。责任总理，是指能够实质性行使宪法所保障的对国务委员的提名权和解职建议权的总理。这个概念并非法定术语，而是政治概念。其核心在于能否行使权力本质所在的“人事权”。其用意在于分散并制衡过度集中于总统身上的“帝王式权力”。

问题在于，责任总理的实现完全取决于总统的自发意志，因此历次尝试皆以失败告终。总理的提名权和解职建议权，也与总统办公室人事企划官、法务部人事审查管理团的权限部分重叠。

去年4月10日，尹锡悦总统当选人职务交接委员会当时公布国务总理候选人韩德洙时的情景。

“检察系人事”一边倒……代读·防弹总理批评接连不断

过去这一年也是如此。韩总理曾打算提名协助自己的国务调整室室长，拟任命企业银行行长 Yoon Jong-won，但因被视为“尹核心关系人（尹锡悦总统核心关系人）”的当时国民力量党院内代表 Kwon Seong-dong 反对而告吹。以此为契机，韩总理作为“人事实权者”的立足点被极度压缩。虽然通过与尹总统的例行会晤就内阁组建权（组阁权）交换意见，但表面上显现出的人事却清一色是检察出身。主要部长、权力核心部门——总统室主要职位，以及国务总理室部分机构，均启用检察出身人士。

总理这一职位既以总统任命为基础，又以议会信任（国会同意权）为基础，但同时也是总统可以随时予以解职的危险位置，受制于总统的命令和批准。从首任总理 Lee Beom-seok 到第47任总理 Kim Boo-kyum，大韩民国国务总理的平均任期仅为1.54年。虽然作为“国政二号人物”被称为“位在一人之下、万人之上”的职位，但却是荣辱交替的高位。

责任总理之所以难以实现，并不只是归结于当事人的能力问题，或与总统之间的人事纽带问题。现行宪法对总理的角色和地位规定得既模糊又双重。一方面宪法赋予总理任命提名权（宪法第87条第1款）和解职建议权（宪法第87条第3款）。但在有关内阁统辖权（宪法第86条第2款）的条文中，“受总统之命”的字样，事实上与前述规定相互冲突。与总统所拥有的总理解职权相叠加，“责任总理”极易被架空。因此，总理的任命提名权事实上已被视为理所当然的形式程序——由总统先行遴选候选人，总理再走形式上的提名手续。

宪法法院也曾作出判例，将总理的权力解释为在总统制下不过是“辅佐机构”。这是在1994年，因不受总理统辖的国家安全企划部（即现在的国家情报院）侵害人身自由而提起的宪法诉愿审判中作出的。当时宪法法院明确指出，国务总理的角色是“受总统之命统辖各行政部门的机构”。归根结底，如果不通过修宪强化总理权力（例如设定任期，或在法律上赋予其对特定部长、或副部长的任命权），所谓“责任总理”就难以超越政治修辞，在国家治理中真正落地。

这种认识在总理室内外也已成为共识。政府一位高层关系人表示：“总理在宪法上的权力具有潜在性，解释空间也很大，但其局限同样明确，最终导致其角色的变动性主要取决于‘政治性决定’，随之国务调整室的影响力也发生变化。”事实上，在被称为自建国以来权势最大的总理——前总理 Lee Hae-chan 任内，国务调整室的职能得到大幅强化。总理室人员也从2004年底的591人增加到其卸任前的2005年的651人。当时国务调整室的编制也扩大为“双次官制”。

但这在很大程度上是因为当时总统 Roh Moo-hyun 只是执政党中的少数派系领袖这一例外性政治格局所致。被称为“实权总理”的 YS 政权时期前总理 Kim Jong-pil（JP）之所以拥有强大威势，也源于 DJP 联合的联合政府协议。文在寅政府时期的前总理 Lee Nak-yon 也被视为实权人物，其原因在于他是共同民主党内极具实力的大选潜在候选人。

亦有批评称“行政权力分散将致国政运作混乱”

在政府内外，也有人对在当前时点是否有必要在行政部门内部进行权力分割提出疑问。政府一位高层人士表示：“在 Kim Jong-pil、Lee Hae-chan 担任总理的时期，世界贸易组织（World Trade Organization）体制下仍有保护伞，并不像现在这样多边主义崩塌、各利益相关方矛盾尖锐”，并认为“在这种形势下，如果在行政部门内部推进权力分散，反而会给国政运作带来混乱”。

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还有观点指出，在国会在野党对作为行政首脑的总统进行制衡与监督的局面下，让总统与责任总理分掌权力、相互制衡，存在职能重叠的问题。政府一位官员表示：“总统归根结底是通过法律和预算来开展工作，而最终决策权掌握在国会手中。总统已经受到议会的强力制衡，如果总理再分走一部分权力，并不合适。”也有解读认为，总理介入人事权，反而可能引发权力冲突，甚至被视为违背宪法精神。

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