[K鼻祖追踪器]①砸下36万亿韩元做ODA，7万个项目“泛滥”…预算瓜分的历史

经历了6·25战争的悲剧之后，大韩民国不得不依靠国际社会的援助。联合国（UN）决议向韩国提供民间救济援助（CRIK），众多联合国友邦向韩国提供援助，韩国在1950年获得约5800万美元的援助，并从20世纪60年代开始实现正式的经济腾飞。当时各国约1800名专家向韩国引进科学技术物资，推动矿工产业开发和道路建设。

在此基础上实现了耀眼经济增长的韩国，以20世纪80年代后期设立对外经济协力基金（EDCF）和韩国国际协力团（KOICA）为契机，开始面向发展中国家正式实施政府开发援助（ODA）。2010年加入经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）后，韩国摇身一变成为援助先进国。韩国成为世界上首个从“受援国”转变为“援助国”的国家。

然而过去10余年间，韩国对发展中国家的援助效果并未显现，其原因在于政府部门间“瓜分预算”的惯例日益根深蒂固。数十个部门瓜分ODA预算，导致小规模援助项目泛滥。明年也将如此。尹锡悦政府为落实“全球中枢国家”这一国政课题，大幅提高了明年ODA预算。但舆论指出，由于部门间矛盾导致ODA预算被继续“肢解”，因此有必要尽快推进项目结构调整和相关法律修订。

瓜分对外发展援助预算的政府部门和机构。通过 Python 分析 2022 年度对外发展援助项目后，采用 Voronoi treemap 模型进行可视化。

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本报于25日对2010年至去年实施的历年ODA预算进行全量分析的结果显示，在此期间，我国ODA项目多达7万7017个。通常政府在统计时，会将同时在多个国家开展的ODA视为单一项目，但采访组为进行更加严谨的分析，对各受援国的细分项目进行了全面审视。ODA项目执行机构中，我国政府部门和公共机构合计4万4050个，占比最高，其次是公共团体，共7756个。

所谓ODA，是指发达国家为促进发展中国家和不发达国家经济发展而提供的资金，根据是否要求偿还分为有偿援助和无偿援助。本次分析利用了国务调整室公布的深度分析数据，以ODA项目机构、类型、内容、受援国等每个项目67项、共计485万条数据为对象进行研究。

在此期间，我国政府向受援国提供的ODA项目资金总额为269亿2027万美元（36万亿韩元）。从2010年的12亿6000万美元增加到去年的27亿8500万美元，年均增幅达7.7%。随着ODA规模扩大，争取援助项目预算的机构呈几何级增长。2013年起ODA项目执行机构被清晰记录，当年从政府获取预算实施ODA的机构为326个，而去年则增至433个，增加了107个。这意味着项目分散化程度大幅加深。

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在此过程中，专业实施ODA的机构作用反而被弱化。负责无偿援助的KOICA和负责有偿援助的EDCF在2010年ODA项目数量中所占比重分别为37.6%和31.3%。但这一比重逐渐下降，到去年KOICA降至22.3%，EDCF则降至26.3%。随着ODA分散化加剧，两大专责机构执行的项目甚至不到整体的一半。相反，与ODA无直接关联的部门角色却在扩大。ODA专业性较弱的“其他部门”比重从2010年的19.1%上升到去年的34.3%，增加了15.2个百分点。

由数十个部门瓜分ODA预算的分散化现象，仅在韩国被明显捕捉到。以瑞典为例，其国际开发合作署使用33亿2650万美元（55.7%），外交部使用24亿9760万美元（41.8%），获得ODA预算的部门仅有数个。英国则将占整体ODA预算68.9%的113亿5370万美元集中交由外交及联邦事务部执行。日本同样由国际协力机构执行占整体65.3%的143亿4000万美元。美国（59.0%）、德国（52.6%）等国家也大体如此。

我国ODA预算“瓜分”惯例始于李明博政府时期。当时李前总统将扩大ODA作为国政课题之一，在此过程中，其他部门的国际合作项目被不加区分地纳入ODA。一位要求匿名的相关部门人士透露：“当时把国民总收入的0.3%作为ODA目标”，“由于必须扩大预算，企划财政部便将其他部门针对发展中国家的项目一并归入ODA。”

分配官方发展援助预算的政府部门及机构。将2024年度官方发展援助预算项目以矩形树图模型进行可视化展示。

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要求废除预算“瓜分”惯例的呼声在尹政府时期高涨。其间尹总统多次释放信息，要求不要把预算零敲碎打，而是集中投入在真正需要的领域。编制2024年预算案时，他还要求企划财政部从零开始重新检讨。事实上，尹总统曾亲自批评为“瓜分式、分食式”的研究开发（R&D）预算，从31万1000亿韩元削减了5万2000亿韩元（16.6%），并将投资集中于高端生物、人工智能（AI）和量子领域。

但在2024年预算中，ODA仍未进行结构调整。明年争取到6万5317亿韩元ODA预算的部门共有34个，其中外交部获得2万8964亿韩元（44.3%），企划财政部获得2万7057亿韩元（41.4%）。剩余的9296亿韩元由32家机构分食。即便如此，除农林畜产食品部（1857亿韩元）、教育部（1614亿韩元）、产业通商资源部（979亿韩元）、保健福祉部（935亿韩元）外，其余部门分配到的ODA预算均不足1%。中央选举管理委员会（8亿韩元）、调达厅（5亿韩元）、审计院（3亿韩元）、反腐败与权利委员会（3亿韩元）、公平交易委员会（1亿韩元）、国税厅（1亿韩元）的ODA预算都只有个位数。

ODA预算之所以未被从零重新检讨，原因在于相关规制。各部门的ODA项目由外交部（第一次）和国务调整室（第二次）审查后决定。此后，由国际开发合作委员会（国开委）最终制定ODA综合实施计划。企划财政部则根据国开委的决定，将ODA预算基本原样通过。这是因为相关规定要求“企划财政部长在编制预算时应尊重综合实施计划”。这也意味着，即便存在低效项目，企划财政部也难以砍掉其预算。

一位企划财政部相关人士表示：“由多个部门瓜分ODA预算的做法显然存在问题”，但同时也称：“若要解决这种分食式预算问题，就必须从改变外交部和国务调整室的项目决议方式入手。”另一位相关人士则表示：“要求尊重预算的规定看似抽象，却极具约束力”，“如果企划财政部预算室对ODA项目进行结构调整，就有可能被视为不尊重外交部和国务调整室，因此在现实中几乎不可能做到。”

若要根除ODA预算“瓜分”现象，就必须改变分配方式，但由于部门间尖锐对立，谁也不愿轻易触碰这一问题。企划财政部和外交部十多年前起便围绕ODA项目主导权不断发生冲突，过去在由国务总理主持的会议上，两部门次官等高官甚至曾互相爆粗、争吵不休。一旦动起刀子削减外交部的ODA预算，就有舆论担忧，辛苦压下的矛盾可能再次被点燃。

专家指出，鉴于韩国ODA预算已大幅增加，有必要对其进行重新检讨，以实现高效执行。Han Sung University通识大学院长Lee Taeju表示：“英国、德国、美国、日本最多也就由两个部门负责ODA”，“高达6万5000亿韩元的巨额资金，在韩国却由各部门随意支配，这种结构非常成问题。”他同时建议：“既然这笔钱来源于国民税收，今后ODA也必须纳入国家统合战略框架之中。”

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太阳能与柴火——越南Van Lao Con现场报道

(story.asiae.co.kr/vietnam)

援助预算被肢解会带来哪些问题

(story.asiae.co.kr/ODA)

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