[独家]“首尔上班族可不迁户籍回乡”……为防地方消亡拟推一人两地址制度

by Song Seungseop

Published 05 Jun.2023 10:48(KST)

Updated 05 Jun.2023 16:44(KST)

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推进“灵活居住”激活：从单一住址制到多住址制，放宽居住监管，期待“两个地区生活”扩散

为激活“弹性居住”，政府已着手研究“1国民2住所”方案，以应对因低生育率、高龄化和首都圈人口过度集中而加速的地方消亡现象。尤其是，政府期待这一方案能减少地方社会为争夺居民而展开的零和竞争。不过，也有意见指出，由于要改变长期维持的单一住所制原则，且可能引发假迁入、行政浪费、选举代表性受损等副作用，因此需要谨慎推进。

据《亚洲经济》5日综合采访报道，国务总理室规制革新推进团近期已着手制定激活弹性居住的方案。所谓弹性居住，是指不再局限于一个地址，而是根据需要在多个地区居住的形式。该方案拟改变“1国民1住所”（单一住所制）的行政原则，允许一名国民通过多种方式持有多个地址。关键在于，如何将抽象的“Dual Life（双地生活）”概念切实融入法律与制度之中。

上班高峰时段乘客蜂拥而至而被冠以“地狱电车”恶名的金浦Gold Line车站（左），与洪川某乡村的田园风光。

一位政府相关人士表示：“目前并非以某个特定时间点为目标进行讨论，但作为规制革新课题加以审视属实。”他同时称：“我们判断有必要参考日本等海外案例，对相关方案进行研究。”

改变单一住所制行政原则　居住规制也将“更灵活”

根据该方案，政府正在研究引入“临时住所”制度。临时住所是供迁入或计划迁入人口消亡风险地区的个人选择的地址。通过申报迁入不必完全迁出原有地址，只要登记临时住所，政府就会提供多种激励措施。在正式迁居前，通过登记临时住所也可在定居过程中获得帮助。这是一项由国家向考虑迁往人口稀少农村地区的国民提供优惠、以鼓励其在当地居住的制度。

引入“第二住所制”（Second Address）也在讨论之中。现行居民登记上的地址用于家庭关系登记、选举管理等领域，而在税收、金融等领域则允许选择自己希望的地址。例如，因工作从济州道迁往首尔的人，可以将济州道登记为第一住所，将首尔登记为第二住所。当居民登记地址与实际居住地不一致的居民大量出现时，该制度的效果更为明显。届时，在国会议员选举中，可在济州道选出参选的政治人物，而地方税则在首尔缴纳。

政府还在研究“复数住所制”的运行方案。如果允许复数住所制，居民在限定范围和条件内可以同时完整拥有两个地区的地址。符合条件的对象包括：因公共机构迁移而被迫突然更换工作地区的职场人士，就读于地方大学的大学生，在其他地区临时服役的军人，以及为照护家人而临时迁居的家庭成员等。

低生育率叠加首都圈虹吸效应　89个基层自治团体面临消亡危机

政府之所以着手制定弹性居住对策，是因为低生育率、高龄化的急速发展以及严重的首都圈人口虹吸现象。目前即将退休的婴儿潮一代约有1700万人，韩国将在2025年进入超高龄社会。相反，去年总和生育率仅为0.78，创历史新低，也是全球最低水平。因此，国内死亡人数（37万人）已大幅超过出生人数（25万人）。

地方中小城市的人口减少已经在快速推进。去年全国总人口为5143万人，其中居住在首尔、京畿、仁川的首都圈人口为2598万人，首次超过非首都圈人口（2545万人）。而在10年前，非首都圈人口为2581万人，比首都圈多出约68万人。目前，仅官方认定为“有地区消亡忧虑的人口减少地区”就多达89处。尽管政府通过迁移公共机构、建设基础设施等方式推进所谓“拯救地方”政策，但收效甚微。近期部分地区甚至出现为争夺居民而展开的无谓“抢人大战”的局面。

韩国国内人口减少地区。照片由行政安全部提供

政府期待，通过激活弹性居住，能够推动“5都2村”（工作日5天在城市生活、周末2天在农村生活）或“Workation（Work+Vacation，度假地办公）”等生活方式的普及。首尔大学保健学院教授Jo Youngtae表示：“如果人们的地址增加到两个，那么他们不得不在地方也准备居住地，活动半径也会随之扩大。从目前各地方自治团体相互抢夺居民的状况来看，这是一种可以考虑的替代方案。”

行政浪费、假迁入、选举代表性等问题成绊脚石

在海外，为了防止高龄化和地方消亡，类似制度已经在实施。德国自2003年起引入复数住所制，承认“主居住地”和“副居住地”。在其他地区登记副居住地时，居民需要缴纳“第二居住地税”，但可在所得税中扣除房租、交通费等支出。日本（双地区居住制）和法国（第二居住地制）也引入了复数住所制。

不过，预期中的副作用也不容小觑。由于为了一个国民要动员两个地方自治团体，可能造成行政力量浪费。部分自治团体虽然实际居住人口不变，但统计上的人口却增加，从而在地方财政运作上面临困难。还必须防范钻制度空子的假迁入，以及为了获取各自治团体不同的福利待遇而选择居住地的道德风险。根据引入何种居住制度，选举代表性问题也可能随之出现。