[为什么-简报]我们自己都困难了…还一定要帮助贫穷国家吗？

援助发展中国家的对外援助
如何与国家利益相连接

“我们自己都很困难了，为什么还要帮别的国家？”

每当撰写“政府开发援助”（ODA）相关文章时，经常会出现这样的评论。政府开发援助是用本国税金帮助发展中国家民众的项目，目标是消除国际社会贫困、推动经济发展和社会福利提升。在本国中心主义不断强化的趋势下，人们对政府开发援助的必要性和正当性产生疑问：“到底有实际利益吗？”“是不是在‘无偿输送’？”“如果非做不可，难道不应该以出口为前提吗？”

之所以容易产生这些疑虑，是因为政府开发援助带来的回报更接近“软实力”。软实力是指利用本国文化、价值观等具有吸引力的要素，把其他国家吸引过来的能力。这与通过向他国输出军事实力或经济实力来获得成果的“硬实力”有着不同的性质。它更接近无形资产（intangible），但有可能在长远上转化为国家实力的提升。

典型例子是北欧国家（瑞典、挪威、丹麦、卢森堡）。其政府开发援助占国民总收入（GNI）比重超过0.7%。它们将财政收入中相当一部分税收用于援助发展中国家的“无偿援助”。但通过软实力获得的长期利益也同样明确。北欧国家经常把援助委托给世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署（UNDP）等国际机构，在此基础上向包括联合国在内的各类国际组织大量派遣本国人员。

它们直接参与制定联合国政策，主导议题设置并发挥影响力；以具备世界公民意识的国家身份占据一席之地，将北欧式“社会民主主义模式”向国际社会传播。此外，即便在世界贸易组织（WTO）等自由贸易体制协定被削弱的局面下，许多发展中国家依然具备作为“世界工厂”和“世界市场”的潜力。若要在与发展中国家的通商、出口等方面建立睦邻友好关系，政府开发援助可以成为长期助力。

对于真正的发达国家这一定义，国际社会往往以其贡献度作为评判依据。发达国家在国际社会中并不被定义为“只顾自己富裕的国家、富国、强国”。中国、印度和卡塔尔就是例子。它们分别位居国内生产总值（GDP）第2位和第5位，以及人均国内生产总值第1位，但却并未被纳入七国集团（G7）。在很多情况下，人们以经济合作与发展组织（OECD）下属发展援助委员会（DAC）的成员资格作为发达国家的依据。只有在具备“高收入经济体”地位的同时，又是“切实履行对发展中国家社会责任的国家”，才能维护名分，被认可为具备国格的模范国家。

实际上，属于七国集团的美国、日本、英国、法国、德国、意大利和加拿大全部是发展援助委员会成员国。中国作为新兴援助国，却被视为偏离发展援助委员会规范的国家。它以不干涉内政和平等互利原则向亚洲、非洲和中南美洲提供大规模援助，但主要是将政府开发援助作为“一带一路”或经济发展政策的一环来运用。由于以有条件援助和贷款为中心，未能将贸易和投资与政府开发援助合理衔接，导致肯尼亚等非洲国家陷入“债务陷阱”。以谋取经济利益为前提的援助也很多。经济合作与发展组织发展援助委员会内部一度甚至设立过“反对中国援助模式”的相关委员会。

尽管如此，自1960年发展援助委员会成立以来，60余年间的政府开发援助究竟是否真正有助于发展中国家的“增长”，一直是争论焦点。有人主张，通过政府开发援助支持道路、水坝、桥梁、设备等，反而会强化对发达国家的依附，阻碍“可持续增长”。虽然政府开发援助在减贫和紧急救援方面发挥了作用，但是否真正促进了发展中国家的宏观经济增长，意见仍然不一。2000年代初，Zambia的Moyo和William Easterly也曾强烈提出“援助无用论”和“援助批判论”。

不过，政府开发援助的形式也在反映这些主张的基础上不断演进。与其提供各类实物支援，不如通过“民间资金”“混合金融”等方式，帮助受援国实现实质性的经济增长，这类方式正成为替代方案。2015年在亚的斯亚贝巴举行的“发展融资会议”上，提出了国内资源动员（DRM）这一方案。通过将公私伙伴关系与专业能力相结合的混合资金，强化受援国的税收能力，并赋予发展中国家主体意识（Ownership），以本地化（Localization）为重点推进援助。

韩国被评价为通过政府开发援助贷款发挥主体意识并成功实现经济增长的罕见模式。20世纪60年代，韩国利用从发达国家获得的有偿贷款制定经济开发五年计划，实现了以国家为主导的工业化。当时世界银行等国际机构原本打算以减贫、救济物资或消费品援助为主来支持韩国，但韩国政府却主导制定工业化计划，带动了经济增长。这正是“韩国式增长模式”在发展中国家备受青睐、成为标杆案例的原因。