[포럼]헌법 개정논의, 예산과정 개선도 다뤄야

▲류철 KDI국제정책대학원 교수 [사진 = KDI 국제정책대학원]

최근 진행되고 있는 헌법 개정논의에 예산과정의 개선과 관련한 논의도 적극적으로 포함시킬 필요가 있다. 국회 헌법개정특별위원회(개헌특위)는 올해 말까지 개헌안을 도출하는 것을 목표로 논의에 속도를 내고 있다. 하지만 개헌특위가 작성한 개헌쟁점보고서가 공개되지 않는 실정이어서 주요한 쟁점들이 제대로 논의가 되고 있는지 파악하기 어렵다. 뿐만 아니라 권력구조와 같은 쟁점은 언론의 주목을 받고 있지만, 다른 쟁점들은 상대적으로 소홀히 취급을 받는 듯하여 개헌논의의 불균형이 우려된다. 논의가 부족한 분야 중 하나가 예산과정의 개선에 관한 쟁점이다.

예산과정은 국가의 총 재원을 배분하고 관리하는 국가의 가장 중요한 의사결정과정이다. 따라서 예산과정의 개선이 개헌논의에서 소홀히 취급되어서는 안 된다. 예산이란 중장기적인 비전을 바탕으로 국가의 재정을 어떻게 운용할 것인지에 대한 세입과 세출의 계획이다. 전체 과정은 ‘예산안 편성’, ‘예산안 심의·확정’, ‘예산 집행·지출’, ‘지출의 심사·결산 및 환류’로 요약될 수 있다. 현행 우리 헌법은 예산편성권은 행정부에(제54조 제2항), 심의·확정권은 국회에(제54조 제1항), 지출권은 행정부에(제66조 제4항), 결산권은 감사원과 국회에(제95조, 제99조) 부여하고 있다. 하지만 실제 운용의 측면에서 보면 견제와 균형의 원리가 제대로 작동되도록 개선할 여지가 있다.

먼저, 예산안의 편성과 관련하여 ‘예산법률주의’의 도입을 고려해 볼 수 있다. 현행 헌법 하에서 예산안은 법률이 아니다. 따라서 법적 구속력이 없다. 이는 행정부가 예산안에 위배되는 지출을 하더라도 이를 규율할 수 있는 법적 장치가 부족하다는 것을 의미한다. 현행 예산과정에서 행정부의 권한이 비대칭적으로 강하다는 우려의 목소리가 많다는 점을 고려할 때 예산을 법률로 정하고 법적구속력을 강화시킴으로써 정부의 재정지출에 대한 책임성을 강화시킬 수 있을 것이다.

둘째로 예산안의 심의과정을 하향식으로 재정비할 필요가 있다. 현행 국회에서는 상임위원회가 세부심사를 한 후에 예산결산특별위원회가 종합심사를 하고 있다. 이를 과감히 뒤집어 예결위가 먼저 재정총량을 결정하고, 그 한도 내에서 상임위들이 분야별로 재원을 분배하게 해야 한다. 이러한 의사결정과정을 통해서 전체지출이 방만해지지 않도록 통제할 수 있고, 거시적 계획과 미시적 심사를 동시에 할 수 있다. 관련하여 예결위를 상임위로 전환해 예결위원이 다른 상임위원을 겸임하지 못하게 하고 그 임기를 2년으로 연장하는 것을 고려해 볼 수 있다. 이는 예결위의 독립성을 높여 상임위 간 예산경쟁이나 선심성예산증액을 조율하는데도 효과가 있을 것이다.

지출의 심사·결산과 관련하여 개헌과정에서 논의돼야 할 점은 감사원의 독립성 제고이다. 우리 헌법 제98조에 의하면 감사원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하고, 감사위원은 감사원장의 제청으로 대통령이 임명하도록 되어 있다. 이는 행정부의 지출을 실질적으로 감사해야 하는 감사원이 행정부의 수반인 대통령의 산하기관이라는 의미이고, 현행 감사제도는 피감사기관과 독립된 외부감사라기보다는 행정부 조직 내의 내부감사처럼 운용되고 있다는 뜻이다. 감사원을 온전히 독립기관화하거나 감사원의 감사기능을 국회의 결산기능과 효과적으로 연동시키는 제도 개선이 필요하다.

우리나라 예산과정과 관련하여 개헌논의에 포함되어 개선되어야 할 부분들은 다양하다. 무엇보다 예산과정에서 견제와 균형의 원리가 잘 작동되도록 개선될 필요가 있다. 국가의 가장 중요한 의사결정과정의 하나인 예산과정에 대한 개선방안이 개헌논의 가운데에서 활발하게 이루어지길 기대한다.

류철 KDI국제정책대학원 교수